行政许可制度范文
行政许可制度范文第1篇
一、《行政许可法》颁布实施后的主要问题思考
《行政许可法》的颁布实施，它一方面给中国的行政审批制度乃至行政改革带来了一定程度上的根本性的转变，另一方面，也呈现给我们许多需要进一步解决的问题。
（一）《行政许可法》本身具有的局限性。目前，通过对各国行政许可法律规范的比较研究发现，其他国家对行政许可的规范基本上都是通过单个法律，在漫长的时间里逐个实现的，尚无制定类似的《行政许可法》对所有的行政许可进行统一的规范。而我国的国情决定了建立统一的行政许可制度的必要性，但这种发展模式是在摸索中进行的，没有现成的经验可供我们参考，因此也决定了《行政许可法》所具有的局限性，它只能在现有实践和研究的基础上做非常概括性的原则规定，不能为各类具体情况提供具体的答案，具体判断仍需要由许可的设定机关来确定。
1、行政许可的设定范围不清。《行政许可法》事无巨细，什么事都设定许可，以致不少行政机关甚至行政机构从行业、部门或地方利益出发，竞相设立许可。这样做既严重限制了市场主体和公民个人的自由，阻碍了经济的发展和公民个人积极性和创造性的发挥，又大大增加了政府的管理成本，加重了人民的负担。
2、行政许可的设定权限不清。在《行政许可法》颁布前，我国的法律对部门和地方的规制权没有加以限制，一些中央政府部门和地方政府通过规章，甚至一般规范性文件滥设许可，进而通过许可乱收费，为部门和地方争权谋利。据统计，部门规章和部门文件以及部门的内设机构设定的行政许可占中央一级设定的行政许可总数的40％左右。
3、行政许可程序不规范、环节过多。本属于行政机关内部协调、咨询及报批的许可程序，却由行政相对人去办理，周期过长，由于对行政许可的期限没有限定，导致很多申请久拖不决，效率低下。正是由于缺乏公开、公平机制，行政机关在相当的行政审批、许可中，暗箱操作，钱权交易，滋生腐败。还有许多本属于行政机关内部协调、咨询及报批的许可程序，行政机关基于不当和非法目的，将本应由自己去报批的事项让行政相对人去办理，乘机收费等现象并不鲜见。再加上许可期限缺少规定，导致许可久拖不决。
4、对行政许可中重权不重责，重视许可证的发放，忽视许可证发放之后对被许可人活动的监督管理。实施行政许可的机关比较重视对许可证申请人的条件进行审查，而对被许可人获得许可证之后的活动是否合法，是否符合公共利益，却疏于监督和管理。事实上，事前预防和事后监督相结合是行政许可的基本原则，只重许可权的行使，而不履行许可后的监督和管理责任，则会导致行政许可可能成为被许可人利益的保护伞，相应地就兑现不了对公众的承诺。针对行政许可领域的众多问题，规范行政许可，实行行政许可法制化已是众望所归。这是实现依法行政、从源头上预防和治理腐败的需要，是适应市场经济发展、为其保驾护航的需要。同时也是履行我国加入世界贸易组织有关承诺的需要。
实践中，《行政许可法》的这种规定就可能助长相关行政机关对其执行的随意性，出现许可的设定机关和实施机关不能很好地把握《行政许可法》的精神和实质，结果导致法律的规定流于形式。
（二）《行政许可法》实施中存在的阻碍因素。《行政许可法》确有许多亮点，有许多突破。但在实施中主客观上存在相当多的阻碍因素，突出表现在以下两个方面：
1、政府部门和相关机构管理存在缺陷，对许可法实施有障碍。这种缺陷和阻碍主要表现在政府部门观念转变滞后、行政机关工作人员思想认识仍不足，尤为重要的是相应的中介组织依赖政府，缺乏独立性和成熟性。
2、部门利益驱动，变相阻挠许可法实施。很多政府和部门之所以热衷于设立行政许可，根源在于可以获得利益，得到实实在在的好处。而《行政许可法》的实施必然在一定程度上限制甚至剥夺了其获得利益的可能性。因此，一些利益集团从维护自身利益出发，会不同程度地抵制行政许可法的全面贯彻落实，或者采取某些“变通”的方式打着维护国家利益、强化行业管理的旗号来改变原有的职能，以达到规避法律制约保留审批权力的目的。
我国的《行政许可法》是在加入WTO的时代背景下制定和颁行的，在一定程度上体现了WTO协定的自由贸易、市场准入、公平合理、透明度等有关行政许可制度的原则。然而，分析比照WTO法律框架就会发现我国行政许可法在许可设定和实施原则、许可设定权限、对行政许可的司法审查等方面，仍存在诸多不足和缺憾。以WTO协定为指南，在实践中促成行政许可法与WTO协定的有效衔接、融合与互动，是丰富和发展我国行政许可法的必由之路。《行政许可法》带有明显的制度设计的痕迹，体现了一种限制政府权力，实现依法行政的先进理念。行政审批制度的改革和行政许可的立法，归根结底涉及国家与社会、政府与市场、政府与公民之间关系的调整。但是，制度能否建立，理念能否推行，有赖于制度的进一步完善、政府机构的进一步改革与精简和整个社会法治观念的进步。从这个意义上讲，《行政许可法》的制定，仅仅只是一个开始，行政审批制度和行政许可的变革任重道远。
二、完善我国《行政许可法》实施的对策
1、根据《行政许可法》的规定对国家现有的有关法律进行清理。对国家现有法律进行清理时不仅仅将与之抵触的部分删除，还要着眼于政治体制改革的长远目标，本着重塑行政机制的目的，进行法律的修改，为一个廉洁高效的政府创造良好制度保证。同时，加紧制定相关配套法规，可以考虑制定《信息公开法》、《行政程序法》等相关法律法规，以减少法律盲区，更好地发挥政府的公信力，使行政许可更有序,更规范地操作。
2、探索新机制，明确行政经费保障机制。行政机关利用行政许可乱收费是过去行政许可实践中存在的主要问题之一。行政机关借实施行政许可之机收取费用有一个不得已的苦衷是经费严重不足，不得不采取收费的方式弥补经费缺口。从源头上解决这类问题，根本的办法就是由财政保障行政机关实施行政许可的经费。
首先，要明确保障机制。中央、省政府要加大财政转移支付的力度，要在科学测算基层由于实施该法所造成的资金缺口的基础上，确保财政转移支付不少于资金缺口的一半。县市政府要适当调整下半年的财政预算安排，尽力缩减或适当延缓一些建设项目，挤压资金，确保资金缺口的弥补。
行政许可制度范文第2篇
《行政许可法》是一部关于行政许可的设定和实施的行政程序方面的法律，它体现了合法与合理、效能与便民、监督与责任的原则，其具体条款的制定是在借鉴了国外通行的做法，并对中国国情进行了综合分析后，对行政许可的基本原则、行政许可的设定、实施行政许可的机关、实施行政许可的程序、行政许可的费用、对行政许可事项的监督检查和法律责任等都做了明确规定，是对现行行政审批和许可制度所作的重大改革和创新。
一、《行政许可法》颁布实施后的主要问题思考
《行政许可法》的颁布实施，它一方面给中国的行政审批制度乃至行政改革带来了一定程度上的根本性的转变，另一方面，也呈现给我们许多需要进一步解决的问题。
（一）《行政许可法》本身具有的局限性。目前，通过对各国行政许可法律规范的比较研究发现，其他国家对行政许可的规范基本上都是通过单个法律，在漫长的时间里逐个实现的，尚无制定类似的《行政许可法》对所有的行政许可进行统一的规范。而我国的国情决定了建立统一的行政许可制度的必要性，但这种发展模式是在摸索中进行的，没有现成的经验可供我们参考，因此也决定了《行政许可法》所具有的局限性，它只能在现有实践和研究的基础上做非常概括性的原则规定，不能为各类具体情况提供具体的答案，具体判断仍需要由许可的设定机关来确定。
1、行政许可的设定范围不清。《行政许可法》事无巨细，什么事都设定许可，以致不少行政机关甚至行政机构从行业、部门或地方利益出发，竞相设立许可。这样做既严重限制了市场主体和公民个人的自由，阻碍了经济的发展和公民个人积极性和创造性的发挥，又大大增加了政府的管理成本，加重了人民的负担。
2、行政许可的设定权限不清。在《行政许可法》颁布前，我国的法律对部门和地方的规制权没有加以限制，一些中央政府部门和地方政府通过规章，甚至一般规范性文件滥设许可，进而通过许可乱收费，为部门和地方争权谋利。据统计，部门规章和部门文件以及部门的内设机构设定的行政许可占中央一级设定的行政许可总数的40％左右。
3、行政许可程序不规范、环节过多。本属于行政机关内部协调、咨询及报批的许可程序，却由行政相对人去办理，周期过长，由于对行政许可的期限没有限定，导致很多申请久拖不决，效率低下。正是由于缺乏公开、公平机制，行政机关在相当的行政审批、许可中，暗箱操作，钱权交易，滋生腐败。还有许多本属于行政机关内部协调、咨询及报批的许可程序，行政机关基于不当和非法目的，将本应由自己去报批的事项让行政相对人去办理，乘机收费等现象并不鲜见。再加上许可期限缺少规定，导致许可久拖不决。
4、对行政许可中重权不重责，重视许可证的发放，忽视许可证发放之后对被许可人活动的监督管理。实施行政许可的机关比较重视对许可证申请人的条件进行审查，而对被许可人获得许可证之后的活动是否合法，是否符合公共利益，却疏于监督和管理。事实上，事前预防和事后监督相结合是行政许可的基本原则，只重许可权的行使，而不履行许可后的监督和管理责任，则会导致行政许可可能成为被许可人利益的保护伞，相应地就兑现不了对公众的承诺。针对行政许可领域的众多问题，规范行政许可，实行行政许可法制化已是众望所归。这是实现依法行政、从源头上预防和治理腐败的需要，是适应市场经济发展、为其保驾护航的需要。同时也是履行我国加入世界贸易组织有关承诺的需要。
实践中，《行政许可法》的这种规定就可能助长相关行政机关对其执行的随意性，出现许可的设定机关和实施机关不能很好地把握《行政许可法》的精神和实质，结果导致法律的规定流于形式。
（二）《行政许可法》实施中存在的阻碍因素。《行政许可法》确有许多亮点，有许多突破。但在实施中主客观上存在相当多的阻碍因素，突出表现在以下两个方面：
1、政府部门和相关机构管理存在缺陷，对许可法实施有障碍。这种缺陷和阻碍主要表现在政府部门观念转变滞后、行政机关工作人员思想认识仍不足，尤为重要的是相应的中介组织依赖政府，缺乏独立性和成熟性。
2、部门利益驱动，变相阻挠许可法实施。很多政府和部门之所以热衷于设立行政许可，根源在于可以获得利益，得到实实在在的好处。而《行政许可法》的实施必然在一定程度上限制甚至剥夺了其获得利益的可能性。因此，一些利益集团从维护自身利益出发，会不同程度地抵制行政许可法的全面贯彻落实，或者采取某些“变通”的方式打着维护国家利益、强化行业管理的旗号来改变原有的职能，以达到规避法律制约保留审批权力的目的。
我国的《行政许可法》是在加入WTO的时代背景下制定和颁行的，在一定程度上体现了WTO协定的自由贸易、市场准入、公平合理、透明度等有关行政许可制度的原则。然而，分析比照WTO法律框架就会发现我国行政许可法在许可设定和实施原则、许可设定权限、对行政许可的司法审查等方面，仍存在诸多不足和缺憾。以WTO协定为指南，在实践中促成行政许可法与WTO协定的有效衔接、融合与互动，是丰富和发展我国行政许可法的必由之路。《行政许可法》带有明显的制度设计的痕迹，体现了一种限制政府权力，实现依法行政的先进理念。行政审批制度的改革和行政许可的立法，归根结底涉及国家与社会、政府与市场、政府与公民之间关系的调整。但是，制度能否建立，理念能否推行，有赖于制度的进一步完善、政府机构的进一步改革与精简和整个社会法治观念的进步。从这个意义上讲，《行政许可法》的制定，仅仅只是一个开始，行政审批制度和行政许可的变革任重道远。
二、完善我国《行政许可法》实施的对策
1、根据《行政许可法》的规定对国家现有的有关法律进行清理。对国家现有法律进行清理时不仅仅将与之抵触的部分删除，还要着眼于政治体制改革的长远目标，本着重塑行政机制的目的，进行法律的修改，为一个廉洁高效的政府创造良好制度保证。同时，加紧制定相关配套法规，可以考虑制定《信息公开法》、《行政程序法》等相关法律法规，以减少法律盲区，更好地发挥政府的公信力，使行政许可更有序,更规范地操作。
2、探索新机制，明确行政经费保障机制。行政机关利用行政许可乱收费是过去行政许可实践中存在的主要问题之一。行政机关借实施行政许可之机收取费用有一个不得已的苦衷是经费严重不足，不得不采取收费的方式弥补经费缺口。从源头上解决这类问题，根本的办法就是由财政保障行政机关实施行政许可的经费。
首先，要明确保障机制。中央、省政府要加大财政转移支付的力度，要在科学测算基层由于实施该法所造成的资金缺口的基础上，确保财政转移支付不少于资金缺口的一半。县市政府要适当调整下半年的财政预算安排，尽力缩减或适当延缓一些建设项目，挤压资金，确保资金缺口的弥补。
行政许可制度范文第3篇
随着我国社会主义市场经济体制的建立，行政许可制度的适用范围日益广泛。与此同时，许可的设定和实施也出现了一系列问题，其中较为突出的是：行政机关从行业或地方利益出发，利用许可制度搞垄断，竞相设定许可制度，造成许可泛滥，使许可制度日益成为行政机关滋生腐败的温床；许可机关权限不清，多层次多部门许可形成新的官僚主义；许可标准混乱不统一；许可程序冗长繁琐；行政机关利用许可乱收费；许可证缺乏监督等等。上述种种问题不仅严重阻碍了统一市场体制的建立，也影响了行政效率和政府形象，给公民法人带来日益沉重的负担。为此，有必要针对许可制度存在的各种问题予以分析，尽快研究制定统一的行政许可法。本文将我国许可制度存在的问题归纳为七个方面，并结合国外有益的经验，提出我国许可法的立法构想。
一、行政许可的涵义及许可法的适用范围
关于行政许可的概念，理论界有几种定义方式。第一种为“行政许可是行政主体应行政相对方的申请，通过颁发许可证、执照等形式，依法赋予行政相对方从事某种活动的法律资格或实施某种行为的法律权利的行政行为。”[1]第二种为“许可通常指行政机关根据当事人的申请，在一定条件下解除禁止，准许个人或者组织从事某种活动的一种行政行为。”[2]第三种为“许可是行政主体准许、变更和终止公民、法人或其他组织从事特定领域活动的具体行政行为。”[3]上述三种定义的内涵基本一致。首先，许可是行政机关或行政主体实施的一种行政行为；其次，许可是被动的行政行为，即公民法人或其他组织申请在先，行政机关许可在后；再次，许可是准许申请人从事某种活动的行为。三种定义方式的差别体现为以下几个问题：
第一，行政许可必须是要式行为吗？除许可证、执照以外，有无其他非要式的许可？
第二，行政许可是否以禁止为前提？许可与认可、登记等概念有何关系？
第三，许可为解除禁止恢复权利的行为还是赋予相对方法律资格和法律权利的行为？
第四，许可行为是否包括准许、变更、终止等其他有关许可过程的行为？
回答第一个问题，有助于认识行政许可的性质和范围，从而确定未来我国行政许可法的适用范围。多数情况下，行政许可表现为颁发证照式的要式行为，但个别情况下也表现为非要式的行为，如同意、批准、指定、审验。如果行政许可法着眼于要式许可，那么是否意味着非要式行为不重要而无须规范呢？是否会助长行政机关利用非要式许可行为规避法律、限制公民法人人身财产权益呢？看来，有必要将非要式的行政许可行为也纳入行政许可法范围内。
第二个问题关系到许可概念的特征。从严格意义上说，行政许可不同于认可和登记，许可是一种自由裁量行为，而认可和登记却是羁束裁量行为；许可以全面禁止为前提，个别解禁为内容，认可和登记则不一定以禁止为前提，也不一定是个别解禁的结果；许可以限制从事某种活动的自由为目的，认可、登记则是对某一事实的官方承认、记录，以便备查；许可是一种赋予法律权利和资格的行为，而认可、登记则是对已有权利的确认和记载，并没有赋予新的权利。但就广义而言，许可、认可、登记属于同一类行政行为，均为国家依申请实施的一种监控管理手段。
第三个问题涉及许可的性质问题，即许可究竟是赋予权利的行为还是解除禁止的行为。台湾学者林纪东认为：“应受许可的事项，在没有这种限制以前，是任何人都可以作为的行为，因为法令规定的结果，其自由受到限制，所以许可是自由的恢复，即不作为义务的解除，并非权利的设定。”[4]而一部分美国行政法学者却认为许可是一种特许权的授予，“如果政府给予某人某种东西，而在此之前他对此物并无‘权利’，他只是得到了一种特权，特许权可以任意收回，它不受正当程序的保护”。[5]笔者认为，由于行政许可适用范围广，种类多，所有的许可并不体现为单一的性质，既有解禁性的，也有赋权性的。无论属于何种性质，都应当纳入法律规范和保护范围。而且解禁性的许可也可能转让为赋权性的。“在很多情况下，授予许可证的结果导致该许可成为持证人生计和主要收入来源，许可证对他个人来说变得至关重要，一旦要撤销该许可，必须向他说明正当理由。”[6]
第三个问题实际上关系到对许可行为范围的理解。从立法角度而言，广义理解许可概念更为全面。例如，美国《联邦行政程序法》第551条第九项规定，核发许可证包括机关批准、延续、拒绝批准、吊销、暂停、废止、收回、限制、修改、变更许可证的活动，以及为许可证规定一定条件的活动。我国未来的许可法似乎也应当就广义规定许可行为。
根据不同标准，可以对许可行为进行多种分类。如根据表现形式可分为证照式许可与非证照式许可；根据国家监控程度可分为一般许可与特许；根据许可的数量及独立性，可以分为排他性许可与非排他性许可；根据权利义务特征可以分为附权利许可与附义务许可；根据性质可以分为资格许可与行为许可；根据内容可以分为治安许可、资源许可、城市建设管理许可、食品药品许可、工商许可、生产许可、文化许可等等。
从目前我国许可立法的必要性和可行性看，将包括登记、认可在内的各种形式的许可纳入统一的许可法范围是必要的，也是科学的。通过许可法进一步规范许可的表现形式及其他内容具有重要的意义。
二、行政许可的范围及设定
我国行政许可制度发展很快，特别在该制度的适用范围和设定上，出现了不当扩大化的混乱现象。问题表现在：
第一，适用范围过于广泛，出现了交叉、重复许可现象，给公民法人造成很大负担。例如，据报载，沈阳出租汽车司机出车时必须带齐20多种各类证件，并随时接受检验，按时加盖验章。司机对每月不可怠懈的“跑部门、盖公章”之事有无法明言的苦衷；[7]
第二，行政机关享有和行使许可设定权缺乏法律限制，所有机关都试图设定许可制度，并籍此扩张权利获得利益；
第三，各类规范性文件设定许可缺乏统一标准，有的以公益为设定标准，有的以管理方便为设定标准，有的则以能借此收取费用、扩张权力为设定标准。
国外许可制度的设定和范围体现为以下几个特点：
第一，中央和地方立法为设定许可的主要依据。例如，美国的所有许可制度均由联邦议会或州议会、地方议会制定的法律设定。英国法律则采用要求地方政府设定和准许地方政府选择设定两种方式规定许可制度。[8]日本许可制度均由法律规定，目前约有500多个法律规定了许可制度。国外行政机关一般不得设定许可制度。
第二，国外行政许可制度的适用范围有严格限制，一般仅限于严重影响公民人身财产权利和社会公共利益、社会风气的行业及活动。如售酒许可、食品药品生产销售许可、土地规划建筑许可、业、色情行业许可、佩戴枪支、出口文物许可等。
第三，地方立法设定许可的比例较大。国外许可制度主要集中在地方，因而多由地方根据议会制定法予以设定。
行政许可事关国家行政权与公民法人个人权利的界线，既不能对所有行业、活动实行许可制度，也不能全部放弃管理、任人随意行事。关键要把握适度，根据一定标准在某些领域行业设定许可制度，在另外一些领域“放任自流”或采用其他的管理形式。日本二战以后出现的缓和经济规制，强化社会规制就是对许可制度适用范围的调整结果。在我国，设定许可的标准和原则可以包括以下几种：一是依法设定原则，即所有行政许可均由法律、法规设定；二是兼顾公共利益和个人权益原则；三是必要原则；四是公平原则。
设定许可的规范性文件似应作如下划分：
第一，法律可以根据需要设定任何一种形式的许可；
第二，行政法规除有权对法律所设定的许可作具体规定外，还可以根据需要，在不违反法律、不损害公民法人合法权益情况下设定其他许可；
第三，地方性法规除对法律行政法规设定的许可做具体规定外，有权在本辖区内结合地方特色和需要设定许可，但不得违反法律、行政法规，不得妨碍国家统一的管理权限和公民人身自由和财产权利。
第四，规章及规章以下规范性文件不得创设许可制度，但有权根据需要就法定的许可事项规定许可标准、许可条件、许可程序和其他内容，不得与法律法规相抵触。规章以下规范性文件不得规定任何许可事项。
三、行政许可的条件和标准
行政许可的适用范围很广，因此，许可条件和标准因法而异，很难统一规定于一部法律中。目前我国行政许可制度中关于许可条件和标准的规定存在以下问题：
第一，规章以上规范性文件规定的许可条件和标准比较笼统，人为掌握的许可条件和内部标准过多；
第二，许可条件和许可标准往往不对外公开，申请人获取许可信息材料的权利受到很大限制。
国外立法十分重视许可条件及标准的规范化问题。日本行政程序法明确规定，行政机关应当制定并公布各种许可的条件和标准。[9]据介绍，到目前为止，日本各行政机关已制定4613种基准，公布4115种。此外，国外也十分重视公民法人获得许可条件等信息资料的权利，美国的信息自由法就明确规定，公民申请许可时，有权取得官方有关信息，政府也有义务向申请人公开并提供这些信息。[10]
我国未来的许可法应当规定行政机关有制定并公布许可条件和标准的义务。此外还应当要求许可机关在办公场所张贴许可标准，公布许可条件及相关材料，保证申请人以最为便捷经济的手段获得这些信息。
四、行政许可机关组织及权限
我国许可制度中存在的最严重的问题是组织与权限问题，主要表现在：
第一，非法定机关及组织行使许可权，上路设卡、收费现象日益增多；[11]
第二，许可机关权限交叉、互相矛盾，多个部门就同一事项实施各自许可引起的矛盾增加；
第三，许可种类过多造成许可机关林立，环节复杂，降低了行政效率，给申请人增加了不便；
第四，许可机关组织结构不合理，机构不健全，许可权限缺乏应有的限制，下级机构越权行使上级许可机关权力的现象也时有发生。
国外立法十分重视行政许可组织的规范化和高效化问题，力求避免出现偏私专断和官僚主义。
第一，国外行政许可权相对集中，地方政府为法定许可机关。具体事务由地方政府下设的分组委员会或归口管理机构负责，但接受地方政府的监督和制约。[12]
第二，许可机关的决定采用少数服从多数的委员会制和回避制。
第三，同一申请涉及多个许可机关时，实行一站服务体制，[13]以提高行政效率。
我国行政许可法应当本着许可法定原则对许可机关组织权限及工作制度作如下规定：
第一，法定许可机关是实施许可行为的唯一主体，非依法律实施的许可行为无效。
第二，法律、法规应当明确规定各个许可机关的具体权限，遇有同一申请涉及多个许可机关时应当本着便民、效率原则确立相关事务的联合许可制度和集中办公制度。
第三，许可机关应实行合议、回避制度。
五、行政许可程序
程序不健全是我国许可制度的根本缺陷，也是导致官僚主义、滋生腐败的主要原因。存在的问题主要有：
第一，许可处理期限规定较少，许可机关拖延处理现象严重；
第二，许可程序不公开，申请人难以了解许可机关的办事程序、许可过程和许可结果；
第三，许可程序缺乏公平机制，如听证制度、说明理由制度；
第四，许可程序过于繁琐，许可机关程序违法责任不明。
国外行政许可程序多由行政程序法规定。主要内容是；
第一，有些国家法律要求行政机关制定标准的许可处理期限，并公布于有关报刊，如日本；[14]有些国家在行政许可法中规定最长的处理期限，如奥地利、西班牙为6个月[15]；我国台湾行政程序法草案要求行政机关接受申请后尽快处理，不得拖延，最多延长一次。
第二，行政许可机关须向申请人提供必要的资料，如受理机关、文件要求、审查标准、处理程序、处理期限。公开有关信息材料。
第三，依法律规定，行政机关不得拒绝接受许可申请，如果拒绝许可，应书面通知并说明理由；收回、中止、吊销、废止许可证的必须给予书面通知，并允许申请人在一定期限内实现法定要求。
第四，遇有竞争性申请，许可机关根据申请人或利益关系人要求，应举行听证会，并将有关情况记录在案。
我国行政许可法应就许可处理期限、信息提供、听证制度、权利救济制度等内容作出明确规定：
第一，许可期限。行政机关应制定实施许可行为的标准处理期限并在办公场所张贴公告，通常最长期限为3个月，法律另有规定的除外，可延长一次。受理机关须尽快处理许可事项，需补充材料或许可条件时，应及时告知申请人。
第二，行政机关应根据要求向当事人有偿或免费提供申请许可所需的文件、资料。
第三，应当事人或利害关系人（第三人）要求，行政机关应当在颁发、拒绝颁发、更换、转让、变更许可证时举行听证会，听取当事人或利益关系人的意见。
第四，行政机关拒绝、收回、废止、吊销、变更许可或给许可增加条件时，应书面通知申请人或持证人，说明作出决定的理由，并向当事人交代申请复议或提起诉讼的权利及期限。
六、行政许可与收费
行政机关利用许可乱收费是目前许可领域存在的主要问题之一。由于法律没有明确限制，因此，利用许可收费现象日益严重，而且因此不适当扩大了许可制度的适用范围。有些情况下，交费成为许可机关实施许可的主要条件，甚至唯一条件，导致许多不具备法定条件的人因此取得了许可证照。与此同时，社会上还出现了拍卖许可证（如车牌号）等新问题。
国外行政机关实施许可时也同样收费，但收费多少由法律明确规定，如澳大利亚维多利亚省烟草法规定，申请年检烟草许可证须交纳50澳元费用加30%的销售额。[16]英国法院判例所确认的收费原则是，行政机关只能收取许可证的工本费加必要的监管检查费。[17]
关于许可收费问题，在未来行政许可法中，应当明确规定下列内容：
第一，除行政机关实施核发证照式许可外，其他形式的许可不得收费，如登记、批准、同意、检验等。
第二，行政机关收取的所有许可费用，除工本手续费外，都应上缴国库，不得截留、私分。
第三，一定数额以上的许可费，均应通过银行收取。
第四，遇有多个竞争申请，且许可具有经济利益或数量有限时，行政机关可以采取竞价拍卖方式核发许可证照，拍卖所得全部上缴国库。
七、对行政许可行为的监督管理
随着许可制度适用范围日渐广泛，对行政许可行为监管及对许可申请人、持证人的管理也显得日益紧迫。目前我国许可行为的监管主要存在以下问题：
第一，行政机关及工作人员滥发许可证、发证后疏于监管现象增多；
第二，许可证持有人非法转让、倒卖、出租、出借许可证现象严重，行政机关难以有效地履行对许可证的监管职责。
为了加强对行政许可行为及持证人许可活动的监管，行政许可法应当明确规定行政许可机关负有依法实施许可行为的职责，不履行法定许可职责或滥用许可权力的法律责任。还应规定对被许可人的监管措施，如禁止任何出租、出借、转让、伪造许可证的行为。此外，行政许可法还可以在许可证的格式、印制、防伪等方面作出明确规定，进一步加强行政许可行为的规范管理。新晨
注释：
[1]罗豪才主编：《行政法学》（新编本），北京大学出版社1996年12月版，第175页。
[2]张正钊、韩大元主编：《中外许可证制度的理论与实务》，中国人民大学出版社1994年1月版，第1页。
[3]杨海坤主编：《行政法与行政诉讼法》，法律出版社1992年6月版，第110页。
[4]林纪东：《六五社会科学大辞典》第七册行政学。
[5]施瓦茨〔美〕：《行政法》，群众出版社1986年版，第194、197页。
[6]MRWilliams;Thelicensingjungle,Solicitorsjournal,Vol.133No.37.15.September1989,P1146.
[7]《出车带证何其多》，载《经济日报》1996年5月22日第2版。
[8]SeeMRWilliams,Supra,atP.1146.
[9]见《日本行政程序法》第5条，载《行政法学研究》1994年第1期，第81页。
[10]见《美国法典》第552条，《外国国家赔偿行政程序行政诉讼法规汇编》，中国政法大学出版社1994年版，第127页。
[11]高云才：《收费？凭什么！》，载于《人民日报》1997年3月7日。报道河南沈丘县境内公安人员上路设卡，检查外地过境人员有无打工证，并强行要求过境人员交费办理打工证。
[12]SeeMRWilliams,Supra,atp.1147.
[13]见韩国《1994年管理和申请程序基本法》有关内容。所谓一站服务体制是指一项许可申请涉及多个行政机关时，每个机关均应派代表组成合作办公机构，称为联合委员会，同时为申请人提供服务，符合条件的申请人一次就能够获得所有相关部门的许可，故称之为一站服务体制。
[14]见《日本行政程序法》第6条。
[15]见《奥地利行政程序法》第73条，《西班牙行政程序法》第61条，《外国国家赔偿行政程序行政诉讼法规汇编》，中国政法大学出版社1994年版，第307页、第265页。
行政许可制度范文第4篇
我国《行政许可法》明确规定了行政许可听证制度。在第四节用了三条的篇幅规定了听证的提起、范围和程序，声明申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用，听证公开和根据听证笔录作出行政决定等一系列内容，但我们认为，该法有关听证的内容仍存在下列尚待完善之处。
一、从深度和广度上扩大行政许可听证的适用范围
对行政机关实施行政许可中听证制度的适用范围，行政许可法规定了行政机关应申请举行听证和依职权主动举行听证两类事项。对于许可机关应当主动举行听证的事项，行政许可法规定为“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可听证事项”，从立法本意来看，是基于行政许可行为繁杂、听证事项难以概括，将主动听证事项范围留待单行法规定和许可机关自行决定，能够照顾到不同种类行政行为的特点，为听证的范围不断扩大留下充分空间。但在实践中由于相关配套的法律、法规滞后常容易导致听证无法可依。而且就我国目前的状况而言，法律、法规、规章作上述规定的情形尚不多见，只有极少数做了类似规定。例如，根据《公共文化体育设施条例》有关条款规定，对于因城乡建设确需拆除公共文化体育设施或者改变其功能、用途的，有关地方政府在作出决定前，应当组织专家论证，并征得上一级政府文化行政主管部门、体育行政主管部门同意，报上一级政府批准；而涉及大型公共文化体育设施的，上一级政府在批准前，因当举行听证会，听取公众意见。[2]
期望许可机关依据对公共利益影响的主观判断而主动举行听证又有一定的难度。在行政许可实施过程中，往往充斥着个人利益与公共利益的矛盾与冲突：对于某个具体的申请人来说，行政机关作出准予许可的决定意味着其可以从事某种特定的活动，即属于一种受益性行政行为，申请人自然不会要求听证；然而此时行政许可决定常常会对公共利益构成潜在的威胁，如征地拆迁许可、排污许可一旦北批准，广大拆迁户及污染源附近不特定居民的利益就会受损，且这种不利影响往往是长期的、全局性的。这可能使利害关系人的合法权益得不到有效保障。因此，一方面要在制定和修订行政许可法律规范的过程中对是否设定听证程序予以高度重视。另一方面，我国应借鉴各国常用的两大类标准，从广度和深度上拓展听证的适用范围。一是行为标准，其依据是行政行为的性质和种类；二是利益标准，依据是相对人在行政程序中的利益范围。此两项标准是密不可分的。具体而言，在确定某一行为是否适用听证程序时，首先要看该行为是否对当事人权益产生不利影响，其次要看这种不利行为是否侵害了法律赋予当事人的合法权益，最后还要看对当事人合法权益的侵害是否达到了严重程度。只要满足了以上三个条件，就可适用行政听证。[3]
对于许可机关应申请举行听证的事项，行政许可法规定为“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系”的事项，对于此类事项，相对人提出申请的，许可机关即有组织听证的义务。行政许可法对于应申请举行听证的事项规定的较为原则，这给予许可机关较大的自由裁量权，具有较强的灵活性。但弊端也是十分明显的，它将会经常发生相对人认为某行政许可“直接涉及申请人与他人之间重大利益关系”，而许可机关认为不是的情况。下面所举的美国1946年“阿什巴克尔广播公司诉联邦电讯委员会案”就是以上弊端的具体体现，该案的基本案情如下：
联邦电讯委员会先后收到两个公司请求广播执照的申请，这两个公司在邻近不远的地方，而申请使用的频率相同。由于两个频率互相干扰，所以电讯委员会只能批准其中一个申请。根据当时的电讯法规定，批准执照的决定不用听证，而拒绝批准的决定必须举行正式听证。联邦电讯委员未经听证，批准其中一个申请，同时通知另一公司举行听证，后者不服提起诉讼，最高法院判决认为联邦电讯委员会的决定侵犯了被拒绝公司所享有的听证权利，因为对前一公司的实现批准使得给予后一公司的听证形同虚设。为了维护两个当事人的听证权利，判决要求联邦电讯委员会必须合并互相排斥的申请，举行比较听证，在听取和审判各申请人的辩论和证据以后，才能作出决定。[4]
一般而言，“多人同时竞争的有数量限制的行政许可，给予申请人的行政许可将直接影响其相邻权人、竞争对手甚至消费者重大经济利益、重大环境利益的规划许可、建设用地许可等无数量限制的行政许可等”[5]，应当视为直接涉及申请人与他人之间重大利益关系，但这在实践中仍将可能被规避。这就需要借鉴行政处罚中对“较大数额罚款”的界定方法，对适用范围以列举的方法作出较为细致、明确的界定并确定评判的具体方法和制度，便于实施中的准确把握。
此外，随着媒体对听证会的介入和不断曝光，我们发现很多听证会都流于形式，听政结果与行政许可事项涉及的利害关系人的期望存在着较大差距（如春运票价上涨听证会），这也极大的挫伤了利害关系人参加听证的积极性。听证会作为现代决策形式，自推行以来至今少有实效，“听而不证”几成通病。广州社情民意研究中心曾有一项调查表明：认为听证会对公民参与政府决策“没有作用”、“作用不大”和“是形式主义”的受访者三项合计竟占62.5％，其中15.5％的人认为“是形式主义”。虽然听证的本意是听取证据，但听证的内容不可能不涉及基于证据事实的法律适用问题，当事人参加听证的目的，可能并非仅仅是因为事实问题，而是还希望通过听证，对作为决定根据的法律问题进行质证和辩论，从而影响行政许可决定。如果听证程序仅仅给予了当事人讨论案件的事实，而将拟适用的规范性文件排除在外，行政相对人就可能不知道行政许可行为是否或究竟适用了什么法律，是否应该适用该法律，这势必会影响到当事人权利的行使，从而影响听证的公正性。因此，听证内容不仅应包括程序问题还应包括实体问题。
二、适当扩大听证参加人的范围
为满足听证的公开和全面的要求，很多国家的听证主体的范围都有扩大趋势，比如日本《行政程序法》中规定：听证主持人认为必要时，即对非案件当事人的第三人，依照作出该不利益处分所依据的法令，认为其与该不利益处分有利害关系时，听证主持人可要求该利害关系人参加听证程序，或者许可其参加该听证程序的申请。依此规定，不利益处分中，所有利害关系人的参加听证或参加听证的申请权均受到法律保护。美国在相关判例中也确认了此原则。[6]
目前我国有权参加听证的主体还较为狭窄，按照我国《行政许可法》的规定，有权提请听证的只能是行政许可申请人和利害关系人。某种意义上有权参加听证的只能是申请人和利害关系人，因为根据该罚48条的规定，如果行政机关认为没有必要而不经听证会内容予以公告的话，其他人是没有机会参与听证的。这种规定显然不尽合理。由于行政机关的许可决定往往间接的甚至直接的影响到第三者的合法权益，间接利害关系人往往也由于许可决定而受到利益上的影响，如果这个影响已实质性的侵犯了间接利害关系人的权利和利益，那么就有必要允许他们申请并参加听证。在实践中，尤其在市政建设、环境卫生等行政许可中，如果发生行政机关偏袒或者放纵侵权人的情形，应当允许被侵权人寻求行政听证这一救济途径。如果这些合法权益受影响的第三者不能通过听证程序寻求自身合法权益的保护，显然不公平，也不利于社会矛盾的化解，应扩大听证申请人的范围，将行政听证的申请人由原告和第三人的范围延伸到一切利害关系人。这样才能真正确保公民、法人和其他组织的合法权益，也符合行政程序法的立法宗旨。
在进一步讲，在我国目前国有资产流失、环境污染、资源破坏、垄断以及不正当竞争行为等案件不断增多的同时，有关在行政诉讼中公益诉讼的案件也频繁出现。提起公益诉讼的原告不一定就是与侵权案件由直接的利害关系。我国《宪法》规定：“中哈人民共和国一切权力属于人民”。各级政府的权力既然是人民赋予的，人民就有权监督政府机关的行政行为，追求正义是每个公民的权利。由此可推，行政许可行为也应当在人民的监督之下，对于可能导致资产流失、环境污染、资源破坏、垄断以及不正当竞争行为等案件，每个公民都可以要求政府就某项行政许可行为举行听证，而不必局限于与之有利害关系。
三、行政许可听证主持人与职能分离、回避原则
行政许可听证主持人作为听证活动中举足轻重的人物，其独立性是听证制度的核心内容。程序公正的条件之一是程序中立，裁判应在争端的各方参与者之间保持一种超然和无偏袒的态度和地位，不得对任何一方存在偏见和歧视。否则听证会就会呈现出一边倒的形式，听证会也会因此无法发挥出其应有的作用，于是出现了以下一幕：铁道部近日发出通知，确定明年春运期间部分旅客列车票价继续实行政府指导价，上浮幅度为硬座15％，其他席别20％（据各大媒体2004年12月4日报道）。其实，铁路部门并没有决定春运铁路票价是否浮动的“资格”，因为铁路票价属政府指导价，价格主管部门才是具有价格决策权的法定行政机关。在这个问题上，经营者（即铁路部门）与消费者（即乘客）一样，都是利益的相关方。也就是说，听证会开不开、怎么开，主要由价格主管部门决定，而之所以开或之所以不开当然也只能由价格主管部门来“解释”。铁道部关于不再举行听证会的那番解释，是以“运动员”的身份扮演了“裁判员”的角色，确实有“越位”之嫌。今年，铁道部倒是没有再“越位”，可是“裁判员”为什么不说话？它又在哪里呢？很显然，全国范围的铁路票价是否浮动以及是否举行听证会的“裁判员”是承担价格管理职能的国家发展和改革委员会。就2004年春运铁路票价上浮是否举行听证会这个具体问题来说，价格主管部门应进行充分的调查研究，并广泛听取各方面的意见，然后才能作出决策。就价格听证制度这个宏观性的问题来说，发改委需要做的工作更多，比如像春运铁路票价这样的重大政府定价行为应该多少年举行一次听证会，应该怎样判断听证会的举行是否有必要等等。以上这个发生在价格听证领域内的案件向我们表明：听证主持人的素质、地位及权力对行政听证的效果有着直接影响，决定着行政听证能否有效发挥作用。
为此，我国行政许可法明确规定听证主持人应当为“审查该行政许可的工作人员以外的人员”、“申请人、厉害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接厉害关系的，有权申请回避”，职能分离与回避是确定听证主持人的基本要求，是保证许可结果与程序公正的重要保障。然而，本项规定采取的只是行政机关内部职能分离，即在同一行政机关内部由不同的机构或者人员分别行使许可申请的审查与裁决权力的一种制度。这种内部职能分离是基于审理行政许可案件所需要的行政专业性知识，提高行政效率的考虑而设计的。这种做法比起职能不分有较大的优越性。但是从行政许可申请人和利害关系人的角度看，仍存在违反自然公正的嫌疑。因为，我国的听证主持人是由行政机关内部的非许可审查人员担任，并由行政机关负责人指定。其职权仅仅是具体组织和主持听证过程，而无权作出行政处罚决定，具有地位的依附性，这样会影响听证主持人的责任意识和作出公正、客观的判断，使之很难不受外界影响而独立主持听证。另外，由于“审查行政许可申请的工作人员以外的人员”的范围十分广泛，即可以是负责行政许可审查部门的其他人员，也可以是机关首长，还可以是本机关其他部门得人员，并且在实际操作中，大多数将听证主持人定位于本行政机关的法制机构工作人员。这样，难以避免这类人员与调查人员的接触及受到影响，难以保证听证主持人处于中立和公正超然的地位。
此外，我国行政许可法虽然规定听证主持人要职能分离，但没能避免听证主持人设置中的临时性的缺陷，同时由于没能建立稳定的听证主持人队伍，听证主持人的指定具有一定的随机性，导致具有良好经验的听证主持人并不能将其积累的主持经验充分发挥。另外，根据权责相结合的原则，没赋予听证主持人对行政许可的建议权，却让其承担一定的责任，是显失公平的，也不利于调动其积极性。
鉴于听证制度对听证主持人提出了较高的要求，听证制度的实施效果也与听证主持人的水平、能力有较为密切的关系，我国应借鉴美国的行政法官集中使用制度，美国的听证主持人称为行政法官。他们由文官事务委员会从具有律师资格和工作经验的人中，通过考试录用；行政法官具有独立性质，不受行政机关首长直接控制，除非有文官事务委员会所规定和确认的正当理由，否则行政法关不能被罢免。行政机关无权自己任命行政法官，只能从文官事务委员会所确认合格的人员名单中选择任命人员。他们在编制上是所在机关职员，在任免、工资等方面，不受所在机关控制，1981年修正的州示范行政程序法，规定行政法官集中使用制，即在州行政部门设立行政听证局，行政法官根据听证局的指派可以在不同机关服务。[8]
有鉴于此，我国应建立一支相对独立、稳定的听证主持人队伍，要求听证主持人具有专业法律知识和若干年以上行政管理工作经验，并通过全国统一考试取得资格证书，然后与其所在行政机关脱钩。设立专门机构对听证主持人进行统一管理制度，根据听证案件的具体要求，统一选派主持人，并负责参与主持人级别的晋升、罢免等。听证案件中的主持人不限定为一人，最好以听证委员会的形式出现，由政府部门、行业主管部门、相关领域专家、学者等几方面的代表组成，这是行政决策的可行性、合理性和科学性的内在要求所决定的。当然职能分离也不是绝对的，在某些特殊领域，职能分离仍有若干例外。如在对申请原始许可证的决定程序，涉及价格的正当性与选用的程序，或涉及公用事业、公共运输的设施和经营活动的程序中，应当允许相对融合。
另外，《行政许可法》还应赋予听证主持人明确的权责，这是其相对独立地位的表现，也是其能否充分发挥作用的关键。我国听证案件的决定权在行政机关而不是听证主持人。行政决定应该基于听证的内容作出，应赋予听证主持人的“决定建议权”和对行政决定行为以及实际执行情况行使监督权。这样，行政听证才有现实意义，基于听证笔录作出的行政决定才具有科学性和公正性，同时还可提高行政效率。
四、听证形式应根据具体情况不同而多样化
听证分为调查性和裁定性两种，又称为非正式听证和正式听证。正式听证又称审判性听证，是指当事人一方有权对另一方所提的证据发表意见，进行口头辩论和质证，而行政机关必须根据听证的记录作出决定的程序。非正式听证是指行政机关在制定法规或作出行政裁决时，只需给予当事人口头或书面陈述意见的机会，以提供行政机关参考，行政机关不须基于记录作出决定[9].非正式听证是行政公开制度的体现，一方面可以增进行政机关吸收各种不同的意见，使行政许可更加科学、适当；另一方面因行政机关的规章制度不受公众意见的约束，可以弥补正式听证牺牲行政工作效率的缺陷……相比正式听证，非正式听证具有成本低、灵活性强、效率高的特点。听证本质上是行政机关提供给相对人对将作出的行政决定陈述、申辩的机会和权利，非正式听证和正式听证都能保障相对人这种权利的行使，区别在于正式听证对于相对人权利的保障在形式上更为严格，更有利于相对人权利的行使，更能增加许可机关保障相对人权利和依法行政的责任感。但是相比非正式听证，成本较高。
《行政许可法》只规定事前的正式听证方式，听证形式单一。这既不适应行政听证制度的自我发展，也不能满足现代行政管理的需要。我国应在完善和规范行政许可正式听证制度的同时，视不同案件的具体情况，采用更为多样的听证形式，而且规定多种形式的听证也可避免因行政许可范围的扩大而导致效率低下。我们认为在行政许可中，对于那些关系公众切身利益的事项以及行政机关根据有关法律的授权必须采取正式听证程序的，行政机关应遵守规定采用正式听证形式。除此之外，在法律没有规定排除听证的例外情况和非紧急情况下，行政机关制定其他的法规、规章采用非正式听证。在程序运作中，行政机关应在公告中公布非正式听证的期间，公众既可用口头方式发表自己的看法，也可向行政机关提供书面意见、书面资料，行政机关应根据听证情况制作详细的笔录。
此外，根据《行政许可法》的规定可知：我国听证程序缺乏事后听证的规定。事后听证程序的缺乏同样导致了听证程序适用范围的狭窄。建立事后听证程序的必要性表现在：借鉴世界上听证较为发达国家的实践经验，可以发现，这些国家在实施听证程序之前，并不一概采取实现听证的形式，而是区分不同的情况，分实现和实后两种形式予以解决。甚至存在事后听证的比例高于事前听证的情形。[10]
大多数的听证在行政决定作出之前实现进行，以避免当事人陷入不可弥补的损失之中。但是有些听证也可以在行政决定作出之后举行。例如，在紧急情况下，行政许可机关必须立即作出决定，否则将使公共利益遭受不可弥补的损害；而行政决定的作出又不能违背最起码的公正程序，即不要任何形式的听证程序。此时，可以在实间上予以变通，举行事后的听证。即时强制的行为适于举行事后听证。例如，在我国抗击“非典”期间，有关部门批准建立专门收治非典病例和非典疑似病例的医院及特护病房时就可适[11]于举行事后听证程序。
五、小结
行政许可制度范文第5篇
行为与结果层面的规定属动态的规定。
一、我国现行行政许可制度与实践的反思
目前的行政许可中存在的问题：
1、行政许可设定权不明。不但法律、法规、规章设定审批，各种其他规范性文件（如市、县级政府的管理办法等）也设定许可项目。
2、行政审批种类过多过滥。有的利用行政许可搞垄断、地区封锁、排斥竞争，这不但加大了市场的成本，妨碍了市场秩序的形成，而且容易滋生腐败，阻碍了市场经济的发展。
3、行政许可实施主题缺乏法律上的依据。对同一事项的管理，出现交叉、重复现象；越级越权行使许可权的现象普遍发生。
4、许可条件、标准模糊笼统，行政机关的自由裁量权大，与许可有关的信息公开的少，内部掌握的多，易搞“暗箱”审批。
5、行政许可程序不规范。对行政许可的启动与终结等程序性规定在制度上有一定缺失。
6、行政许可缺乏必要的监督。对违法、越权、滥发许可证监管不力；对许可证持有者疏于监管。
7、利用许可乱收费严重。
行政许可中存在的问题，侵犯了公民应有的自由和权益，破坏了公平竞争的市场经济秩序，阻碍了经济的发展，增加了行政成本，限制了行政效率。
二、行政许可制度的改革现状与改革思路
（一）改革现状
随着市场经济的发展及改革开放的进一步深化，自上个世纪90年代中后期始，我国部分省市就进行了改革行政审批制度的探索，以谋求良好的经济发展环境。自2000年始，全国20多个地市进行了审批制度改革，并得到了党中央、国务院的高度重视，朱溶基总理在“十五”计划纲要的报告中指出，要“进一步实行政企分开，切实转变政府职能，减少行政性审批”，国务院于2001年9月专门成立了行政审批制度改革工作领导小组，自2001年10月国务院部署行政审批制度改革工作以来，行政审批制度改革取得了重要的阶段性成果。一是摸清了行政审批项目的底数，二是取消了一批审批项目。国务院连续两批公布取消审批项目1195项，加上作改变管理方式处理的82项，共1277项。三是对保留的行政审批事项提出了加强监管的要求和意见。一些地方和部门在推进审批行为规范化、公开化、效率化及加强监督制约等方面进行了积极探索，促进了廉政建设，方便了企业和群众，提高了工作质量和效率。
（二）改革思路
在改革的过程中，对政府审批制度改革有两种截然不同的思路。一种思路是对现有的审批逐个的进行审查和废止，以减少政府对经济事务的干预；另一种思路则认为应该首先废止所有的行政审批，然后由政府机关逐个论证需要设立的审批。前一种思路在实践中已经取得了一定的进展，许多地方和部门都在进行积极的探索。不过，由于审批数量的庞大和复杂性，这种思路在实践中确实面临着许多困难甚至反弹的压力，往往是一边废止旧的审批，一边又出现了更多的新的审批。后一种思路认为，在我国，由于产权制度不清，造成激励约束机制错位，人们并不关心自己的长期影响，同时，政府的频繁干预更加重了市场主体行为的短期性；而市场行为的短期性与市场机制的失败又反过来为更多的政府干预提供了理由，形成恶性循环。对于这种情况，只有首先废除全部的审批，才能在市场竞争中形成信誉约束和良好的市场秩序。因此，政府干预并不能解决市场失败问题，反而会加剧市场的失败。要建立良好的市场秩序，必须依靠信誉机制。而且只有废除全部的审批，才能在市场竞争中形成信誉约束和良好的市场秩序，从而促进经济的快速增长。
我认为，行政审批的改革非一朝一夕之功。一刀切的全部废止的办法不可取。这种做法，是对行政许可制度功能及其存在必要性的完全否认，即使重新按照一定的标准设定行政许可，在行政许可制度建立之前的这一段“行政许可真空期”，经济及其他社会事务领域发生混乱的风险是很大的。发生于20世纪90年代初期的行政审批制度的无原则放弃带来一系列不良后果的教训值得吸取。改革行政审批要从多个层面入手，在制度层面，应该从实体与程序两方面进行改革与创建。首先，制定行政许可法，从程序上规范行政许可。由于行政许可涉及社会生活的方方面面，就具体的许可事项制定统一的法典是不现实的，但我们可以从程序方面制定统一的法典，包括确立设定行政许可应遵循的基本原则，对行政许可设定权限作出制度安排，统一设定行政许可和作出行政许可的一般程序，以及明确规定与行政许可相关的监督审查机制、法律责任、法律救济等。新需要设定的行政许可必须依法设立，改革中保留的行政许可应当依法进一步规范，最终实现行政许可制度一体化。其次，实体法方面的内容主要散见于设定行政许可事项及条件的各种行政法律法规，鉴于目前的清理工作有待进一步深化，各种非法律的规范性文件中设定的行政许可也属于实体方面的行政许可改革的范围。改革的方式主要是通过清理，对超范围和无权机关设定的许可予以废止，对保留的审批项目依据《行政许可法》的要求进一步规范化。进一步细化审批的条件、标准，细化审批事项、内容和时限等。
三、行政许可制度的改革措施
国外关于行政许可的程序通常有三种做法：一是行政许可与其他行政行为，都统一适用行政程序法，如德国、西班牙、葡萄牙等；二是在行政程序中对具体的、特定的行政许可作专门规定，如日本、美国等；三是在单行法中规定有关许可的特别程序和具体程序。我国目前的改革思路即采取了第三种模式，就行政许可程序单独立法，有关许可的项目、条件与标准等实体性内容由分散的各个领域行政法规定。对行政许可制度要制定法典，并从以下几个方面进行。
（一）行政许可的范围。
对哪些事项设定许可，应符合绝大多数人的意愿、符合公共利益、符合行政许可设置的初衷。为防止行政许可被行使行政权的行政机关脱离行政许可的设置目的，而从己方利益出发任意滥用，通过立法廓定行政许可的范围十分必要。一般而言，不得设定行政许可的界定为：依法由公民、法人或者其他组织自主决定的；通过市场竞争机制能够有效解决的；通过规范的行业组织和中介机构自律能够解决的；通过指定和实施强制性标准能够解决的；通过实施事后监督等其他行政管理方式能够解决的。另外，凡属于维系基本生存的最底限度的权利和自由（如人身权和保障生存的财产权等）；采取行政登记制度就足以实现行政管理目的的；对没有特殊义务及义务能力要求的权利和自由，也不应设定行政许可。当然，行政许可的范围可依经济、社会发展等情况适当调整。
可以设立行政许可的有：自然资源的开发利用和公共资源的配置等特许事项，直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控，生态环境保护及直接关系人身健康、生命安全等特定活动特许的事项，提供公共服务并且直接关系公共利益的职业、行业需要确定具备特殊信誉，特殊条件或特殊技能等资格的事项。
（二）行政许可的法律渊源
行政许可的法律渊源是指行政许可由何级机关创制以及由什么方式表现出来。哪些机关有权设定行政许可，存在四种观点：第一种观点认为，有权设定行政许可的国家机关越具有广泛的民意代表性，行政许可范围的确定就越具有公正性，滥设行政许可制度限制公民一方应得合法权益的现象越少发生。因此，有权设定行政许可范围的国家机关应确定为全国人大及其常委会和有地方性法规制定权的地方人大及其常委会，行政许可的设定权不应交给国家行政机关，以防止行政机关以行政许可制度限制公民的法定权和自由。行政机关的任务应当是执行法律和地方性法规已确定的行政许可制度。第二种观点认为，除一定级别国家权利机关外，国务院的行政法规可以设定行政许可，但规章不能设定许可。第三种观点认为除第二种观点所列范围外，规章可以创设行政许可。第四种观点认为，法律、行政法规、地方性法规可以设定，规章无创设权，但可以有限涉及行政许可，即根据需要就法定的许可事项规定一些细节性的内容，使行政许可更具操作性。
我认为，地方政府规章行政许可设定权应暂时保留。理由，行政机关制定规章的主要目的之一就是行政管理，而行政许可又是行政管理的手段，现行的多数规章中都规定有行政许可，因此，如果取消行政规章的许可设定权，将直接动摇规章存在的意义；理由，行政机关的行政立法权既有法律上的依据，又有便于管理的现实必要性。规章制定主题贴近工作实践，让其在法律、法规授权情况下，享有一定范围的行政许可设定权，一方面可行使行政管理活动有章可循；另一方面可为将来法律法规的制定积累经验，这也是各国委任立法迅速发展的原因。当然，为克服规章设定行政许可缺乏民意代表性、容易形成行政垄断的弊端，可以采取一些补救措施。首先是界定规章设定行政许可权的范围。只有上位阶的法律法规无规定时，规章才能就只能由法律法规才能设定的以外的事项作出规定。其次，采取先行表决制。在整个法律、法规审议表决之前，对该法中有关授权规章设定许可权内容先行单独表决，以决定是否授权，然后在对整个法律、法规进行表决的一种授权立法控制制度。它可以保证规章设定许可权范围的合理性和科学性，从而有效克服许可泛滥的弊病。再次，严格规章的立法程序，确保规章的质量。鉴于规章有可能成为行政机关相扩大行政权的手段，建议有相对中立、没有直接利害关系的政府法制局牵头规章的起草，并由其聘请专家参与立法，充分吸收民众意见，切实落实规章向上级政府及本级人大常委会的备案审查制度，以提高规章质量。
（三）行政许可的条件与标准
行政许可的条件是指法律、法规所规定的，申请人取得某项行政许可必须达到的最底要求。
目前，我国行政许可制度中关于行政许可条件和标准的问题，主要在于许可条件和标准笼统或没有规定，难以操作，人为掌握的许可条件和内部标准过多。由于行政许可适用范围广，管理事项的差异性大，许可条件和标准因管理的事项不同而异，很难统一界定于一部法律中。但可以就行政许可条件必须公开、具体、透明等作出形式上的要求，一般的说，申请行政许可应具备下列条件：首先，申请人应具有一定的权利能力和行为能力。其次，申请人应具有从事所申请事项必需的物质条件；再次，还应符合法律、法规所要求的形式要件。行政许可条件的规定必须科学，应考虑下列因素：一是把握国家法律和大政方针对该项事物的发展是促进还是限制的；二是许可条件的设定要符合实际情况；三是许可的条件应当明确、具体并具有可操作性，不得含糊其辞，非经法定程序不得更改。
（四）在实施行政许可中竞争机制的引入
建立许可证拍卖制度、项目招标制度引入竞争机制。这方面可以参考国外经验，在1993年以前，美国的无限频谱资源主要靠FCC基本上免费分配，但自1993年以后，随着无限通讯的发展，美国政府开始利用著名的PCS拍卖机制分配许可证，促进了无限通讯的有序发展，并使国家增加了巨额财政收入。英国目前也正在利用拍卖方法发放第三代移动通讯经营许可证。新加坡在公共项目招标方面明确规定，凡价值在3万新元以上的服务或工程项目都要公开招标，1000万新元以上的工程项目还应根据“政府采购协议”的规定实行国际招标，并对议标和直接谈判的范围和程序予以严格限制，以保证申请者得到公开的信息、公平的机会和公正的待遇。
当行政机关面对竞争性许可时，为避免出现黑箱操作、行贿等现象，就可以采用拍卖许可证、招投标的方法，将许可证发给出价最高者、条件最优者，更符合优化资源配置、发挥效益最大化的原则。但为保证公正性，实行拍卖、招标的许可仅限于营利性的许可，而且要有法律依据，其所得收入上缴国家不得私留。我们可以在公共设施的利用许可，自然资源的开发许可，如：某种特定资源的开发利用权，客运线路运营执照等方面运用招标、拍卖等市场化手段加以管理。
（五）行政许可程序若干制度的完善
行政程序的目的，是如何设计一个使政府官僚武断和伸手过长的可能性危险减少到最底限度的制度，同时保持行政机关进行有效活动所需要的灵活性。而实现这一目的就应使行政程序的若干制度进一步完善，包括：
1、公开制度。首先，应确立行政公开制度。在行政许可法中应该把公开办事制度作为行政机关的法定义务加以规定，行政许可的条件、标准、程序、时限、限额、收费、结果等均应采用适当形式向社会公开，向当事人公开，应当公开的内容而未公开的，所作的行政许可决定无效，公开形式包括：行政机关主动公开、依申请而提供相关信息、公告等。
2、听政制度。听政制度是指行政处罚机关在作出重大决定前，依法通过听证会的形式听取当事人对行政处罚决定的事实、理由、依据、结果等进行申辩和质证的程序制度①。它被奉为现代行政程序的核心，也是社会公众参与行政活动的重要形式。对行政许可的程序，要根据许可事项的繁简实行繁简分流的程序设计，可以包括简易程序、一般程序、听政程序。为保证当事人及其他利害关系人有充分陈述意见的机会，对重要的行政许可要实行听政制度。听政不仅应用于行政许可的实施中，而且可以用于行政许可的设定过程中。
3、期限制度。时限与效率密切相关，规定行政许可的办结时限有助于确保行政效率，减少拖延，保护相对人的利益。行政许可期限通常为三个月。
4、告知制度。告知制度是指行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告之当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告之当事人依法享有的权利②。这也是一项有效的保障行政相对人权益的措施。公民因此有权知道对自己不利的行政决定的原因，作到心中明白，便于将来达到法定条件时再次申请获准许可，或者提请复议或提起诉讼。
5、回避制度。从行政许可的公正性出发，行使许可权的行政机关工作人员应当与许可相对人没有任何直接的利害关系，否则，其可能会利用自己的优势，促使许可的结果向有利于某一方面的发展。因此，凡与相对人有直接利害关系的应主动回避或应相对人申请予以回避，避免因其参与而可能造成的偏见和不公正。同时应明确规定，违反回避制度所作出的许可应作为可撤消、部分撤消、并可责令有关机关重新作出许可的依据。
6、按规定收费制度。行政机关利用许可乱收费是目前许多领域存在的主要问题之一，由于法律没有明确规定，利用许可收费现象日益严重。在有些情况下，交费成为许可机关实施许可的主要条件，甚至唯一条件。我认为，对于许可费的收费标准，也应在设立行政许可的法律、法规上予以统一规定，许可费用应限制在许可机关核发许可证所办手续的成本费及监管费用的范围，许可机关不能利用许可获利。
7、实施主体法定制度。目前由于行政机关主体和权限的立法滞后，存在着非法定机关及组织行使许可权、许可机关权限交叉导致互相推委或重复许可等突出问题。我认为，对于行政许可机关主体及权限也应实行许可法定原则，在相关行政许可法律法规中明确法定许可机关及权限，非法定许可机关、非依法实施的许可行为无效。同时吸收国外经验，对同一申请涉及多个许可机关时，实行一站服务体制。如组建行政服务中心。新晨
8、行政许可设定与实施的监督。对行政许可的法律监督应当包括两个层面、两种方式的监督，即设定行政许可的立法监督、行政监督与司法监督；实施行政许可的行政监督与司法监督。对第一层面的监督要注重发挥国家权利机关的立法监督职能，完善批准与备案制度，同时也要完善下级行政机关向上级行政机关就的法规文件的备案审查制度，以审查设定行政许可的合法性。另外，应尽快拓宽司法监督范围，将抽象的设定行政许可行为纳入司法监督视野之中。对第二个层面的监督，应该充分发挥行政内部由一般行政监督、行政检察、行政复议所形成的监督机制的功能，确保行政许可依法实施；同时，完善行政许可案件的诉讼制度。
注释：
①宋学贵主编行政执法培训教程第121页
②曾宪义主编参行政法与行政诉讼法第162页
参考文献：
【1】参见毛寿龙：《美国行政审批制度的特色及启示》，中国经济时报，2001年2月28日。
【2】参见方世荣：《行政许可的涵义、性质及公正性问题探讨》，载《法律科学》1998年2期。
行政许可制度范文第6篇
作为法学研究的两个重要分支-理论法学与应用法学之间存在着无法割裂的内在联系，它们互相作用，互相支撑。如果两者都在各自的空间内单独进行，不进行或很少进行交叉与融合，尤其是应用法学研究不与理论法学的研究相结合，这样的一种研究方法对于发现和认识法学的本质规律不利，对于法现象所体现的法的本源、它的深层次所体现的事物的本质的认识，也都极易产生误导或流于片面，导致研究结论发生偏差。
本文试图以权利、权力及其关系为起点做一个较为深入的考察与分析，以期就上述种种作出更接近行政许可制度应有之义的解答。
一、行政许可制度之逻辑起点
一个有序的、发展的社会应该既保护所有成员的每一个合乎理性的权利要求，同时又保障全体社会成员共同赖以实现自己权利要求的秩序。在社会现实生活中，由于每个社会个体（在行政法领域即为行政相对人，下同）的自我利益需求的特定性与自我指向性，必然使社会个体在行使权利的过程中往往更多地只是从自身利益实现的角度出发，忽略对实现自我利益追求所必须依赖的、据以协调每个社会成员利益关系的社会秩序的维护，或者甚至当个体利益的实现受到秩序的制约和限制时，置社会共同利益与社会所有成员共同确认的秩序于不顾，表现出一种无制约和恣意妄为，这是理性社会所不容的。社会个体成员共同利益的代表-国家机关-必然以一种强力的形式出面，强行干预该权利的实现。可见，权利主体对个体利益追求的价值指向与权力保护社会共同利益的价值走向不完全相吻合的现实使得权利和权力的冲突不可避免。
权利与权力冲突的原因源自于各自相对应的个体利益与社会公共利益的差异。个体利益与社会公共利益之间反映出来的个别与一般、特殊与普遍、个性与共性之间的差异正是引发它们之间产生冲突的前提。人类的需求是一切社会现象产生的原因，人类的个体需求，产生个别的社会现象，人类共同的需求，则导致整体的社会现象。在漫长的历史长河中，人类相袭繁衍，形成了两种鲜明的特性，这就是人类的个体性与社会性。人类个体性和社会性反映在人类的生存状态上，观照出人类的需求也分为两个方面：一是人类自身追求利益和自由选择利益的需求；二是对自身追求利益和自由选择利益的环境安全与秩序的需求。①人类的第一种需求导致了权利的产生；第二种需求则使得人们集体让渡出他们自身权利的一部分汇聚成一种公权强制力，从而导致了权力的出现。权力因其自身的价值取向所决定，并不仅仅保护某一个体的利益需求，甚至有时恰恰相反，当个体发生权利滥行或无制约任性行为时，不仅不保护，反而否定其所追求的利益。权力只保护被所有社会个体共同利益相容的个体利益追求行为。权力的这一特性，是与每个社会个体让渡自身部分权利形成权力的初衷不完全一致的。这是权利与权力产生冲突的最根本的原因。
权利与权力之间无休止的冲突，必将使得人类社会的活动趋于非理性化和混乱状态。人类对社会合乎理性和有序发展的要求，使得人类在社会发展的历史进程中，必须消除引发权利与权力冲突的因素。人类社会孜孜以求不断探索的结果，是一种被社会全体认同和接受的、权利和权力的冲突得以消解和平衡的、秩序得以建立和存在的模式的产生，这便是法律主导下的社会秩序。法律是人类社会在追求理性发展的进程中用以消解和平衡权利与权力冲突现象的必然产物，是人类社会全体成员对保障自身利益与意志实现的秩序追求的最高表现形式，是人类追求理性的必然结果。权利与权力的平衡则是人类追求社会理性存在和发展的永恒的目标和终极的要求。权利与权力通过法律得到了明确的界定与规范，并因此得到了全社会的有效确认；权利与权力也只有通过法律的限制与制约才能达到真正的平衡。②法律对权利和权力的限制与约束分别体现在以下两个方面：对权利而言，第一，限制社会个体对与社会公共利益不相容的利益追求，第二，限制社会个体在利益追求过程中的无制约任性。③对权力而言，则首先约束权力的任意扩张，其次还约束权力行使者任意扩张权力及在权力行使过程中的权力滥行。
作为法律体系中行政法律制度的一个重要组成部分，行政许可制度也同其它法律制度一样，是权利与权力从冲突走向平衡的结果之一，这是显而易见的。行政许可制度在社会生活中的作用，一方面表现为是权力介入权利的一种手段，即否定相对人的与社会公共利益不相容的利益追求及在追求利益过程中的无制约任性，保护相对人在该法律制度范围内的权利要求和权利行为，以维护社会公共利益。行政许可主体在该法律范围内的任务主要也是为了保障相对人在该法律范围内的权利得到有效的行使和实现。另一方面，行政许可制度又是约束行政权力即行政许可权的任意扩张，防止权力过分干预权利以及行政许可行使过程中的滥行的结果。因此，行政许可权作为行政权力所对应的是相对人的权利，行政许可制度的基本点就在于权利与权力及其关系以及与此相联系的相对人的个体利益与社会公共利益之间的关系上。行政许可制度以权利与权力为逻辑起点，而且主要是脱胎于它们之间的冲突与平衡。
二、行政许可制度之本质
权利是什么？十九世纪德国法学家耶林“通过使人们注意权利背后的利益，而改变了整个权利理论”。④自耶林以降，对权利的研究就与“利益”密不可分了。利益是权利的载体，权利与利益的关系是互为因果的。离开了利益，权利就失去了存在的基础和内容；没有了权利，利益就失去了目的和归属。源自于自身需要满足的欲望和行为是人的一种纯自然的本性，而作为社会生活关系中的个体或部分，其出自纯自然需要满足的欲望和行为必定不可能与社会整体的利益和秩序要求完全相吻合。权利所体现的利益的个体性决定了社会个体在利益追求过程中，往往更多地只是考虑如何满足自我的利益需求，而忽略对实现自我利益追求所必须依赖的、据以协调每个社会成员利益关系的社会公共利益的维护。社会个体在利益追求过程中对理性发展的社会所需的衡平机制及秩序损害的另一个重要方面，是其在行使合法权利、追求合法利益时的无制约任性行为。这种行为对秩序的破坏和对社会公共利益的损害同样是严重的。因此，社会个体对利益的追求不能以牺牲另一些个体的相同利益追求为前提；个体对利益的追求也不能以牺牲社会公共利益为条件；个体对利益的追求还不能超越自然资源所能提供的和社会资源（例如社会价值观念）所能承受的范围。行政许可制度就是在社会生活中建立起一种机制，这一机制的作用在于：当相对人的利益追求行为与社会整体利益不相符甚至与社会整体利益完全不相容时，当相对人在追求自身利益出现无制约任性时，能以权力介入的方式，强行干预和制止相对人损害被全体社会成员所共同确认的社会秩序的利益追求行为，从而确保理性发展的社会所必须的衡平机制与社会秩序。实现这种强行干预的重要的手段，就是在行政许可制度中，设置相对人在利益追求过程中不可逾越的界限，规定相对人从事追求自身利益的特定行为设置相应的、符合社会公共利益要求的条件和标准，明确必须具备从事这些特定行为应具备的资格和能力，同时，行政许可法律制度还必须明确相对人合法行使权利时应当履行的相应义务，一旦违反将受到法律的惩处，直至收回所获得的许可。
从另一方面，权力的特性也决定了权力可以也应当对权利进行干预。权力是所有社会个体普遍自由、权利要求的产物，是所有社会成员保障自我利益的产物。在社会发展到一定历史阶段，社会个体在通过自己的力量仍无法保障自己的自由和权利时，为了保障自己利益的实现，共同让渡出自身的一部分权利而汇聚成一种公权强制力，并由此形成一种促进并保障个体权利实现的秩序-这种秩序一般以国家的形态出现-形成这种秩序的公权强制力就是权力。它是单个权利“主体无法抗拒强大的自然力量和社会力量对自身利益的破坏时对集团力量的寄托和借助”，⑤“它服务并确保每个主体的权利和自由的平等实现，引导社会整体进步”。⑥权力与权利同出一源，都是对权利主体利益的追求和保障，但权力自社会个体让渡并汇聚成一种公权强制力之始，就与权利产生了不同的价值追求：权利体现单个个体对利益的追求，权力则保障所有个体共同的利益追求。权力的存在表现在功能上，就是建立并确保社会秩序。社会个体将自身部分权利集体让渡给公法组织的根本目的在于期望通过这种让渡，给自身利益的实现创造一种社会秩序，这种社会秩序包括了和平、安全的公共秩序；健康安全、效率化的经济秩序；社会资源的合理开发、分配和利用；主体利益的有效保障；符合主体间共同意志的道德的维护；符合主体利益可持续发展的要求，等等。⑦主体通过集体让渡权利期望创造的这种秩序无一不包括社会公共利益所体现的内容。唯有这种秩序的创造和存在，个体利益需求的实现才能得到最充分的保障。这也正是个体集体让渡部分权利形成权力后所要承担的最主要的任务。然而，社会个体由于“从自身出发”的特性，必定在行使权利谋求个体利益的过程中表现出无制约任性甚至滥行权利的倾向，如果放任这种倾向的发生和漫延，必然导致社会的无序和混乱，反而发生社会个体的利益和权利得不到有效保障的现象。此时，唯有权力的介入，才有可能适当协调个体与个体之间、个体与社会之间的利益关系。因此，权力应社会公共利益的要求而产生，以保障社会公共利益为己任，是社会公共利益的法律存在形式。从这个层面考察，行政许可制度正是权力介入权利实施干预的一种具体表现。行政许可权的行使必然以确保社会正常发展的衡平机制，确保社会秩序、维护社会公共利益为己任，并且上述目的的达成，实际上也同样为相对人合法权利提供了一个良好的存在空间，从而促进相对人合法权利得到更有效的实现。
在以往行政许可制度的研究中，认为行政许可是“赋权”或“禁止”的观点一直占据了主导地位。而“赋权”说和“解禁”说有一个共同的认识起点，“即相对人申请许可所获得的权利，无论是一般权利还是特许权，对一般人都是普遍禁止的，行政机关仅仅是有条件地向特定人解禁”。⑧即意味着相对人经许可所获得的权利是由行政许可机关所赋予的。这一认识起点局限于行政许可的表面现象，导致了对行政许可制度性质的认识发生了偏差。“行政许可中所许可行使的权利，都是已由法律或行政法规（以及地方性法规）所明定的权利”，“行政许可行为，主要是审查申请人有无权利资格和行使权利的条件”，“不存在赋予申请人以权利的问题”。⑨“赋权”说和“解禁”说的缺陷就在于脱离了权利的动态运行过程和权利与权力的关系来认识行政许可制度。法理学界一般把权利分为应有权利、法定权利和实在权利三种形态。若从权利的这三种基本形态着手考察行政许可法律制度，可以把它概括为这样一种情景：个体的应有权利，在法治社会里通过法律的确认成为法定权利，并经由法律指定或认可的行政主体依申请对其行使该权利的条件进行审核，对其行使该权利所应承担的义务予以明确，并对其权利资格予以确认，使之转变成为实在权利的一种法律制度。实在权利不是法律规定的一种“行为可能性”，而是对这种可能性的具体实现，是权利主体的实际行为。法定权利转化为实在权利一般有以下两种类型：第一种类型，法定权利自动转化为实在权利（如生命权、生存权等）；第二种类型，法定权利中的绝大部分，在法律确认该项权利的同时，也为主体对该项权利的实现设置和规定了相应的条件和义务（如经营权、采矿权等）。行政许可制度所涵盖的主体的权利就是这一种类型，行政许可制度的实质就是针对相对人的某些法定权利的实现，设定合乎社会公共利益要求的相应条件和义务的一种法律制度，是权力介入权利实施干预的具体表现。
三、行政许可制度之法理意义
行政许可制度在社会生活中具体发挥效能与作用时，它的主要表现形态，就是为相对人追求自身利益的一些特定行为设置必要的条件，规定相对人要行使自身的这部分权利必须具备一定的资格来限制相对人任意行使权利。由于行政许可制度的这些特殊性，权力即行政许可权对相对人这部分权利的实现掌握着生杀予夺的大权，行政许可权的行使将直接影响到相对人的权利能否顺利实现。因此，行政许可作为权力介入权利实施干预的一种制度，要确保社会不失衡、失序，在权力介入权利干预的同时，必须防止权力的无制约任性，其中，很重要的两点就是必须十分严格地界定权力介入权利实施干预的范围与界限，规范行政许可的程序。
在现代社会，权力的无制约任性集中体现在权力的任意扩张和权力滥行之中。现代社会中因经济的发展导致行政权的日益扩张已成为一个不争的事实，行政权的扩张带来的是行政权对社会生活的各个领域全方位的渗透，表现在行政许可领域主要就是行政许可过多、过滥。权力过分介入权利实施干预，将过多权利纳入行政许可的范围，势必影响相对人的权利和自由，而且由行政权力配置资源的“审批经济”也严重制约和限制了生产者和企业的活力，已成为我国经济进一步发展的桎梏。权力的滥行则主要表现在公权私化，即权力权利化方面，权力的实际操作者视权力为权利的现象随处可见，把权力当做私人资本，从而滥用权力、以权谋私、以权易利等现象大量存在；权力与金钱的丑恶交易、权力与权力的投桃报李、权力对法律的凌驾与践踏等现象时有发生，这一切都与权力的本质精神相背离，违背了权利让渡者的共同意志，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”⑩“防止权力的腐败仅靠从政者的道德品质是非常危险的，也是靠不住的。解决权力异化的根本出路是建立完善的制度，并将这种制度用法律给予规范化，借助于法律的强制力来保障其实现。”11因此，完善行政许可法律规范，尤其是制定统一的行政许可法典，对行政许可制度的诸方面进行规范、完善，以确保权力介入权利范围的合法与合理，防止行政许可权的扩张与滥行是法治国家的重大举措。
一般而言，行政许可制度，是有关行政许可的一切法律规范的总称，实质上，行政许可作为权力介入权利实施干预的一种制度是正确处理权利与权力关系的产物，行政许可制度的诸内容都可以从权力与权利及其关系中找寻到相应的法理意义。
1.行政许可的范围。行政许可的范围是指行政许可应在多大范围内实施，即行政权力对相对人的哪些权利应予干预，对哪些权利不能介入。“如果说行政权力介入或干涉权利行使，存在相对标准的话，那么只有一个，就是本身的明文规定。”12很显然，行政许可范围过大，不利于对相对人权利的保护；行政许可范围过小，则有可能会损害到社会公共利益。如何在两者之间找到一个平衡点，对行政许可制度的建立及其完善至关重要。行政许可范围所对应的法理意义应该包含三部分的内容：（1）明确了相对人不得自由行使权利的界线；（2）限定行政主体限制相对人自由行使权利的范围和界限。
2.行政许可的设定。行政许可的设定实际上是一个立法权限的问题，即指在一个国家的法律体系中，哪一级法律文件可以设定行政许可，以及可以设定什么样的许可。行政许可设定的规范是扼制行政许可过多、过滥之根本。行政许可的设定不明确或者说随意设定，不仅会侵犯相对人的合法权利，也不利于社会公共利益的保护，必然会影响到行政许可制度作用的发挥，破坏法律的尊严。行政许可设定的法理意义在于：规定了在国家机关在限制相对人自由行使权利时的立法权限。依法不具有设定权的国家机关设定的许可不具有法律效力，不能作为行政许可的依据。
3.行政许可法律关系主体。行政许可法律关系主体包括了行政许可权的行使主体和行政许可相对人。行政许可法律关系主体的法理意义包括了以下两方面的内容：（1）行政许可权行使主体。明确了行政主体中由哪些机关和组织行使哪部分限制主体自由行使权利的权力。不具有行政许可权或超越许可权限的许可行为是违法的行政行为，不受法律保护。（2）行政许可相对人。明确了行政许可法律关系中的权利主体的范围。既包括获得许可的相对人，也包括未获得许可的相对人。“未被许可的人，也不是否定或剥夺其享有的权利，只是不批准他此时从事此项营业，即暂不得具体行使此项权利。”13
4.行政许可的实施和监管。它所对应的法理意义主要包括两个方面：（1）明确了相对人行使权利时必须满足的条件和应尽的义务。（2）明确了行政主体对相对人行使被许可事项的权利时负有监管职责。相对人一旦获得许可，必须在法律规定的范围内依法行使该权利，若有违法将受到法律的制裁；同时，相对人一旦获得许可，也就“获得了行政机关不得随意干预其行为的承诺，使从事该行为的法律后果予以明确”，14行政主体不得非法干涉相对人所从事的合法的活动。
5.行政许可的程序。行政程序是制约行政权力任意扩张和滥行的重要手段，尤其是控制行政许可过程中的自由裁量权、保证行政许可公正、公平的重要机制。权力集中体现的是社会的公共利益，一旦发生了往个别相对人利益的倾斜，权力就偏离了中立的基本立场，也就失去了存在的前提。行政许可的公正、公平直接决定了行政许可制度应有作用的发挥。行政许可程序的法理意义包括：（1）规定了行政主体行使行政许可权时必须遵循的方式和步骤；（2）规定了相对人欲获得许可所必须经过的环节。
6.行政许可的法律救济。权利救济是对相对人有效实现其法定权利的一种保障。行政许可的法律救济也包括两个方面法理意义：（1）指明了相对人在许可申请不能得到满足时的解决途径；（2）明确了行政主体不依法行使许可权可能承担的法律责任。
行政许可制度以权利、权力及其关系为逻辑起点，又以权利、权力及其关系为法理基础。由此，在建立、完善行政许可制度，正确处理权利和权力关系时必须遵循以下两大原则：
第一，保障社会公共利益是权力介入权利实施干预的条件和价值标准。“行政许可制度的目的建立于公益基础之上，因此，无论是决定是否给予申请者许可，还是认定是否应考虑由此涉及的相关私益时，行政均应从公益的角度进行判断。”15权力在充当主体与主体之间、主体与社会之间利益协调者的角色时，不可避免地要对社会的个体权利进行干预。但符合理性的权力并不是可以任意干预各主体的利益的，只有当主体与主体之间、主体与社会之间的利益冲突造成了或可能造成对社会公共利益的损害时，才具备权力介入干预的条件。行政许可制度的目的应该既以社会公共利益为起点，又以社会公共利益为中介，平衡社会个体间权利及社会个体权利与国家权力间的冲突，保障社会公共利益。行政许可的设定及其范围的划定、申请人获得许可的条件和标准的确定等都必须从公共利益出发。禁止将行政许可作为谋取地方利益、部门利益甚至个人私利的一种工具。
第二，保障相对人合法权利的有效实现是作为权力介入权利实施干预的最终目标。行政许可制度虽然是通过设置一定的条件和标准来限制相对人任意行使权利，但它所限制的，只是相对人与社会公共利益不相容的利益追求，它所否定的，也仅仅只是相对人在利益追求过程中的无制约任性。相反，它对相对人的合理与正当的权利要求和行为的保护，则应该是十分具体的，甚至是无微不至的。一方面，对符合条件的相对人，行政主体必须依法予以许可，不得以任何法外原因加以拒绝。如果符合法定条件和标准的相对人超过了客观条件能够允许的数量，应当修改相应的条件或标准，或者由行政主体通过公开、公正的程序在所有法定条件和标准的相对人中进行竞争或公开招标，从而选出最优者予以许可。另一方面，对不符合法定条件和标准的相对人，不得予以许可，即在保障相对人合法权利的同时，亦即抑制了相对人不合法的权利要求和权利行为，从而使社会公共利益得以维系。
需要指出的是，“赋权”说和“解禁”说等观点，在实践中导致了片面强化权力行使主体（即行政许可主体）地位的倾向，致使相对人有意无意地在行政许可过程中被置于一种从属的地位之上，这对于有效保障相对人合法权利的实现，有效制约行政权力的任意扩张和权力滥行都是不利的，而且与社会发展的要求，与建立行政许可制度的初衷也是背道而驰的。我们在行政许可制度的理论研究和实务中，必须强化行政主体与行政相对人在行政许可中的关系是服务者与被服务者之间的关系这一出发点，行政许可是行政主体的一种职责行为，必须强调一切行政许可行为都应当符合维护社会正常秩序，维护社会公共利益，从而有效保障相对人合法权利有效实现这一立法目的。
①谢晖：《法律信仰的理念与基础》，山东人民出版社1997年版，第343页。
②必须指出的是，通过法律达成的权利与权力之间的平衡只是一种动态的平衡，在这种平衡状态下，权利与权力的基本特性与它们的基本价值指向都没有发生本质的改变，权利与权力产生冲突的原因只是得到了控制和制约，并没有完全消除。因此，权利与权力之间的平衡只是一种暂时、相对的现象，而它们之间的冲突则是恒久的、绝对的。并且，由于权利主体利益的个体性和自我指向性所形成的价值指向，与权力以维护主体间共同利益为目的的价值走向永远无法相一致，使得权利与权力之间的冲突，没有任何一种方法能够使之一劳永逸地消除并达成恒久的平衡。这正是人类社会各种现象丰富杂陈、形式多变的原因，也正是人类在对合乎理性的、有序发展的社会模式的追求过程中不断地对法律进行修正、更新和完善的原因所在。
③宪法第51条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”这正是对社会个体行使权利的原则限制。新晨
④[美]庞德：《通过法律的社会控制法律的任务》，商务印书馆1984年版，第46页。转引自程燎原、王人博：《赢得神圣-权利及其救济通论》，山东人民出版社1998年版，第14页。
⑤⑥谢晖：《法律信仰的理念与基础》，山东人民出版社1997年版，第340页。
⑦孙笑侠：《法的现象与观念》，群众出版社1995年版，第68～69页。
⑧马怀德：《行政许可》，中国政法大学出版社1994年版，第11页。
⑨郭道晖：“对行政许可是‘赋权’行为的质疑”，载于《法学》1997年第11期。郭教授在文章中首次将权利理论引入行政许可领域，从法理学角度对行政许可的性质进行分析，为学界正确认识行政许可制度的性质涤清了思路，也为学界正确揭示行政许可制度的应有之义开辟了新的起点。
⑩[英]孟德斯鸠：《论法的精神》，上册，商务印书馆1961年版，第154页。
11王广辉主编：《通向宪政之路》，法律出版社2002年版，第36页。
12孙笑侠：《法律对行政的控制》，山东人民出版社1999年版，第63页。
13郭道晖：“对行政许可是‘赋权’行为的质疑”，载于《法学》1997年第11期。
行政许可制度范文第7篇
统计行政许可的概念和统计行政许可的分类
统计行政许可是统计行政主管机关根据个人、组织的申请。依法准许个人、组织从事某种统计活动的行政行为，通常授予书面证书形式赋予个人、组织以统计方面的某种权力能力或确认具备统计方面的某种资格。
根据目前统计工作的现实情况，统计行政许可可分为：
（一）、有关统计调查人员方面的许可
目前有关统计法律法规和政策文件规定从事统计工作的人员必须持证上岗。国家统计局已于1989年7月8日印发了《统计专业人员岗位专业知识培训暂行办法》，经过近十年的努力取得了一定的成效，但在配套措施上、宣传的力度上和培训的组织方式上还有待进一步改进。
（二）、有关统计调查组织方面的许可
1、对于国内统计调查组织方面的许可，目前，在国家统计法和我省的统计法规中还没有系统具体的规定，但全国有一些省市已作出明确的规定。如《重庆市统计管理条例》第二十一条规定：“开办经营性统计信息服务机构应当经市或区、县（市）人民政府统计机关根据国家规定审核同意……方可开业”。
2、对于涉外调查者，有关文件规定，国内外商独资企业、外方控股的中外合资企业、以外方为主的中外合作企业和外国公司常驻代表机构以及外国公司的分公司等组织，不得擅自在我国境内进行统计调查活动。《统计法》第三十二条第二款规定“中华人民共和国境外的组织、个人在中华人民共和国境内进行统计调查活动，须事先依据规定报请审批。”根据上述规定，一些国际组织和境外机构、个人在中国境内进行统计调查活动，应报请国家统计局或县级以上地方人民政府统计机构许可，凡未经许可者不得进行统计调查活动。
（三）、有关统计调查内容的许可
禁止非法调查。对于政府各部门的跨系统调查，必须要得到统计行政主管部门的许可。
对于各部门涉及到的将调查结果提供给境外委托者的调查，在开始前必须要经批准，得到统计行政主管部门的许可方能进行。
建立统计行政许可制度的意义
实行统计行政许可制度具有重要意义，主要表现在：
实行统计行政许可制度有利于提高统计数字的质量。
许可具备统计上岗资格的统计人员从事统计工作是统计行政许可的一项重要内容。实行这一统计行政许可的前提条件是一切国家机关、社会团体、企业、事业组织和个体工商户以及街道居委会、村民委员会等统计调查对象都明确了依照《统计法》和国家规定“如实提供统计资料，不得虚报、瞒报、拒报、迟报，不得伪造、篡改”是自己法定的义务。这是因为申请领取统计上岗证的统计行政许可活动具有与其他行政许可不同的特点。首先，统计调查对象提出申请领取统计上岗证的原动力是为了履行统计法律法规规定其应尽的义务而不象公民领取营业执照是为了获利。如果不明确这一义务和相应的统计法律责任，便没有领取统计上岗证的积极性。其次，在统计调查活动中，有一对看起来似乎是矛盾的现象，即一方面国家要求统计调查对象提供统计资料，另一方面又要对从事统计的人员进行限制，需得到统计行政主管部门的许可持证上岗。若不明确统计调查对象的统计义务，便无从谈起统计行政许可问题。
既然统计调查对象有如实提供统计资料的义务，为确保其义务的切实履行，不至于因为统计人员业务素质低下影响统计数字的质量，其统计人员必须具备执行统计任务所需的专业知识，否则履行统计义务无异于一句空话。
统计是加强国民经济核算和宏观调控的一项重要的基础工作，真实性是其生命线。这几年以来由于统计人员业务素质不高造成统计数字严重失实的现象时有发生，给各级党政领导的宏观决策产生了十分不利的影响。为此中共中央办公厅、国务院办公厅在中办发（1998）7号文件中明确提出要实行统计人员“持证上岗制度”。《统计法》中也明确要求“统计人员应当……具备执行统计任务所需要的专业知识”。《江苏省统计管理条例》第十条规定：“统计业务人员应经县级以上人民政府统计机构考核。对于合格者发给《统计上岗合格证书》；对于不合格者，有关部门要组织培训，经考核仍不合格的，应调离统计业务岗位。”这些法律法规和政策为实行统计人员上岗许可制度提供了法律上的依据。从这个意义上讲，国家禁止任何单位、组织随意指派不具备条件的人员来从事统计工作的，从事统计工作的人员必须要提出申请，经过考核得到统计行政主管部门的许可才能上岗操作。因而，实行统计人员持证上岗这一许可制度，是提高统计数字的质量的重要保证。
2、实行统计行政许可制度有利于加强统计调查的管理。
在统计调查活动中实行统计行政许可制度是加强统计调查管理的一项重要措施，对于保证统计调查的科学性、统一性，防止利用统计调查窃取国家秘密、损害社会公共利益、进行欺诈活动具有重要意义。目前在这方面，国家也作了一些原则规定。
首先，按照统计法的精神政府各部门开展统计调查活动凡调查对象超出本部门管辖系统的，必须要经统计行政主管部门审批。换句话说，国家禁止政府各部门跨系统开展统计调查，而经过政府统计行政主管部门的许可才可开展跨部门的统计调查。其目的是为了维护统计指标的统一性、科学性，减轻基层的负担。国家统计局估算，由于重复调查每年全国将浪费近亿元。据贵州省粗略统计，全省为完成各种重复性统计报表，一年约需1000多人，浪费纸张20多吨，开支经费250多万元。
其次，根据1998年中办7号通报的精神，接受境外组织、个人和国内外商独资企业、外方控股的中外合资企业、以外方为主的中外合作企业的委托、资助或其他形式合作进行的统计调查活动，事先必须报政府统计行政主管部门审批。同时，统计法律禁止境外的组织、个人在中华人民共和国境内进行统计调查活动。这就是说，禁止任何单位、组织、个人擅自接受境外的要求在我国开展调查活动，也禁止境外组织、个人在我国境内开展调查。这类调查活动的开展必须经过政府统计行政主管部门的许可。这对于保守国家秘密，维护国家的安全具有十分重要的意义。如1993年5月，国际货币基金组织通过《纽约时报》首次公开披露采用新的计算方法，即“购买力评价法”对各国经济实力进行新的估算，得出我国经济实力排在全世界第三位的结论，美国据此大肆鼓吹“中国威胁论”。对此国家统计局及有关部门进行了反驳。但是，一些国外组织或个人通过问卷调查来补充他们这方面的依据。如果不实行统计行政许可制予以限制，对我国将产生十分不利的影响。
第三，国内一些根本不具备统计调查能力的单位随意进行统计调查，调查结果谬误百出，造成不良的社会影响。特别是一些报社、杂志社、研究所，没有统计方面的专业人才，也缺乏进行统计调查的起码条件，但为了赚钱，便随意接受委托进行调查，其调查结果基本不具备科学性、真实性。而这些组织又把这些不科学、不真实的结果为自己所用，变成欺骗社会公众、捞取不义之财的手段。对于这方面国家还没有实行明确的许可制度。因此，急需进行规范。
实行统计行政许可制度有利于保持统计队伍的稳定，保证统计工作的顺利开展。
经过统计行政许可获得统计上岗证的统计人员，根据统计法律法规的规定，必须要保持相对的稳定。《江苏省统计管理条例》第十条第二款规定：“经考核合格的统计人员不应随意调离统计岗位。”这为统计队伍的稳定提供了法律上的依据。按照法定程序和规定经过统计行政主管部门的许可而制定的统计调查表，有关统计调查对象就有填报的义务。
对建立统计行政许可制度的几点看法
建立统计行政许可制度必须要加大统计执法检查和统计法宣传教育的力度。
各级统计部门要定期对统计执法情况进行检查，特别要对统计人员持证上岗、各部门的统计调查活动进行检查，对于无证上岗者，要限期改正并对有关责任人予以批评教育。同时，要采取多种形式开展统计法的宣传教育活动。通过检查和宣传进一步明确统计权利和义务以及统计法律责任，为实行统计行政许可制度创造一个良好的氛围。
进一步完善统计法律法规，为建立统计行政许可制度提供法律上的保障。
目前尽管在有关统计的政策文件和地方性法规、规章中对统计行政许可制度有一些规定，但不少却规定得较为含糊。如《统计法》对统计人员无证上岗未作禁止性规定。这主要因为考虑到全国经济发展不平衡以及统计工作的现实。但随着经济的发展以及对于江苏省等经济发达省份，理应逐步作出明确的规定，这是现实可行的。又由于统计是一项貌似简单实则技术性较强、要求较高的工作，若随便任何人都可以上岗搞统计必然对国家的宏观决策产生危害的潜在可能性，因而不实行统计行政许可制度是难以保证数字质量的。此外，对民间统计调查机构的设立理应在统计法律法规中作出具体的规范，并授予县级以上人民政府统计机构以统计行政许可权。
行政许可制度范文第8篇
作为法学研究的两个重要分支-理论法学与应用法学之间存在着无法割裂的内在联系，它们互相作用，互相支撑。如果两者都在各自的空间内单独进行，不进行或很少进行交叉与融合，尤其是应用法学研究不与理论法学的研究相结合，这样的一种研究方法对于发现和认识法学的本质规律不利，对于法现象所体现的法的本源、它的深层次所体现的事物的本质的认识，也都极易产生误导或流于片面，导致研究结论发生偏差。
本文试图以权利、权力及其关系为起点做一个较为深入的考察与分析，以期就上述种种作出更接近行政许可制度应有之义的解答。
一、行政许可制度之逻辑起点
一个有序的、发展的社会应该既保护所有成员的每一个合乎理性的权利要求，同时又保障全体社会成员共同赖以实现自己权利要求的秩序。在社会现实生活中，由于每个社会个体（在行政法领域即为行政相对人，下同）的自我利益需求的特定性与自我指向性，必然使社会个体在行使权利的过程中往往更多地只是从自身利益实现的角度出发，忽略对实现自我利益追求所必须依赖的、据以协调每个社会成员利益关系的社会秩序的维护，或者甚至当个体利益的实现受到秩序的制约和限制时，置社会共同利益与社会所有成员共同确认的秩序于不顾，表现出一种无制约和恣意妄为，这是理性社会所不容的。论文百事通社会个体成员共同利益的代表-国家机关-必然以一种强力的形式出面，强行干预该权利的实现。可见，权利主体对个体利益追求的价值指向与权力保护社会共同利益的价值走向不完全相吻合的现实使得权利和权力的冲突不可避免。
权利与权力冲突的原因源自于各自相对应的个体利益与社会公共利益的差异。个体利益与社会公共利益之间反映出来的个别与一般、特殊与普遍、个性与共性之间的差异正是引发它们之间产生冲突的前提。人类的需求是一切社会现象产生的原因，人类的个体需求，产生个别的社会现象，人类共同的需求，则导致整体的社会现象。在漫长的历史长河中，人类相袭繁衍，形成了两种鲜明的特性，这就是人类的个体性与社会性。人类个体性和社会性反映在人类的生存状态上，观照出人类的需求也分为两个方面：一是人类自身追求利益和自由选择利益的需求；二是对自身追求利益和自由选择利益的环境安全与秩序的需求。①人类的第一种需求导致了权利的产生；第二种需求则使得人们集体让渡出他们自身权利的一部分汇聚成一种公权强制力，从而导致了权力的出现。权力因其自身的价值取向所决定，并不仅仅保护某一个体的利益需求，甚至有时恰恰相反，当个体发生权利滥行或无制约任性行为时，不仅不保护，反而否定其所追求的利益。权力只保护被所有社会个体共同利益相容的个体利益追求行为。权力的这一特性，是与每个社会个体让渡自身部分权利形成权力的初衷不完全一致的。这是权利与权力产生冲突的最根本的原因。
权利与权力之间无休止的冲突，必将使得人类社会的活动趋于非理性化和混乱状态。人类对社会合乎理性和有序发展的要求，使得人类在社会发展的历史进程中，必须消除引发权利与权力冲突的因素。人类社会孜孜以求不断探索的结果，是一种被社会全体认同和接受的、权利和权力的冲突得以消解和平衡的、秩序得以建立和存在的模式的产生，这便是法律主导下的社会秩序。法律是人类社会在追求理性发展的进程中用以消解和平衡权利与权力冲突现象的必然产物，是人类社会全体成员对保障自身利益与意志实现的秩序追求的最高表现形式，是人类追求理性的必然结果。权利与权力的平衡则是人类追求社会理性存在和发展的永恒的目标和终极的要求。权利与权力通过法律得到了明确的界定与规范，并因此得到了全社会的有效确认；权利与权力也只有通过法律的限制与制约才能达到真正的平衡。②法律对权利和权力的限制与约束分别体现在以下两个方面：对权利而言，第一，限制社会个体对与社会公共利益不相容的利益追求，第二，限制社会个体在利益追求过程中的无制约任性。③对权力而言，则首先约束权力的任意扩张，其次还约束权力行使者任意扩张权力及在权力行使过程中的权力滥行。
作为法律体系中行政法律制度的一个重要组成部分，行政许可制度也同其它法律制度一样，是权利与权力从冲突走向平衡的结果之一，这是显而易见的。行政许可制度在社会生活中的作用，一方面表现为是权力介入权利的一种手段，即否定相对人的与社会公共利益不相容的利益追求及在追求利益过程中的无制约任性，保护相对人在该法律制度范围内的权利要求和权利行为，以维护社会公共利益。行政许可主体在该法律范围内的任务主要也是为了保障相对人在该法律范围内的权利得到有效的行使和实现。另一方面，行政许可制度又是约束行政权力即行政许可权的任意扩张，防止权力过分干预权利以及行政许可行使过程中的滥行的结果。因此，行政许可权作为行政权力所对应的是相对人的权利，行政许可制度的基本点就在于权利与权力及其关系以及与此相联系的相对人的个体利益与社会公共利益之间的关系上。行政许可制度以权利与权力为逻辑起点，而且主要是脱胎于它们之间的冲突与平衡。
二、行政许可制度之本质
权利是什么？十九世纪德国法学家耶林“通过使人们注意权利背后的利益，而改变了整个权利理论”。④自耶林以降，对权利的研究就与“利益”密不可分了。利益是权利的载体，权利与利益的关系是互为因果的。离开了利益，权利就失去了存在的基础和内容；没有了权利，利益就失去了目的和归属。源自于自身需要满足的欲望和行为是人的一种纯自然的本性，而作为社会生活关系中的个体或部分，其出自纯自然需要满足的欲望和行为必定不可能与社会整体的利益和秩序要求完全相吻合。权利所体现的利益的个体性决定了社会个体在利益追求过程中，往往更多地只是考虑如何满足自我的利益需求，而忽略对实现自我利益追求所必须依赖的、据以协调每个社会成员利益关系的社会公共利益的维护。社会个体在利益追求过程中对理性发展的社会所需的衡平机制及秩序损害的另一个重要方面，是其在行使合法权利、追求合法利益时的无制约任性行为。这种行为对秩序的破坏和对社会公共利益的损害同样是严重的。因此，社会个体对利益的追求不能以牺牲另一些个体的相同利益追求为前提；个体对利益的追求也不能以牺牲社会公共利益为条件；个体对利益的追求还不能超越自然资源所能提供的和社会资源（例如社会价值观念）所能承受的范围。行政许可制度就是在社会生活中建立起一种机制，这一机制的作用在于：当相对人的利益追求行为与社会整体利益不相符甚至与社会整体利益完全不相容时，当相对人在追求自身利益出现无制约任性时，能以权力介入的方式，强行干预和制止相对人损害被全体社会成员所共同确认的社会秩序的利益追求行为，从而确保理性发展的社会所必须的衡平机制与社会秩序。实现这种强行干预的重要的手段，就是在行政许可制度中，设置相对人
在利益追求过程中不可逾越的界限，规定相对人从事追求自身利益的特定行为设置相应的、符合社会公共利益要求的条件和标准，明确必须具备从事这些特定行为应具备的资格和能力，同时，行政许可法律制度还必须明确相对人合法行使权利时应当履行的相应义务，一旦违反将受到法律的惩处，直至收回所获得的许可。
从另一方面，权力的特性也决定了权力可以也应当对权利进行干预。权力是所有社会个体普遍自由、权利要求的产物，是所有社会成员保障自我利益的产物。在社会发展到一定历史阶段，社会个体在通过自己的力量仍无法保障自己的自由和权利时，为了保障自己利益的实现，共同让渡出自身的一部分权利而汇聚成一种公权强制力，并由此形成一种促进并保障个体权利实现的秩序-这种秩序一般以国家的形态出现-形成这种秩序的公权强制力就是权力。它是单个权利“主体无法抗拒强大的自然力量和社会力量对自身利益的破坏时对集团力量的寄托和借助”，⑤“它服务并确保每个主体的权利和自由的平等实现，引导社会整体进步”。⑥权力与权利同出一源，都是对权利主体利益的追求和保障，但权力自社会个体让渡并汇聚成一种公权强制力之始，就与权利产生了不同的价值追求：权利体现单个个体对利益的追求，权力则保障所有个体共同的利益追求。权力的存在表现在功能上，就是建立并确保社会秩序。社会个体将自身部分权利集体让渡给公法组织的根本目的在于期望通过这种让渡，给自身利益的实现创造一种社会秩序，这种社会秩序包括了和平、安全的公共秩序；健康安全、效率化的经济秩序；社会资源的合理开发、分配和利用；主体利益的有效保障；符合主体间共同意志的道德的维护；符合主体利益可持续发展的要求，等等。⑦主体通过集体让渡权利期望创造的这种秩序无一不包括社会公共利益所体现的内容。唯有这种秩序的创造和存在，个体利益需求的实现才能得到最充分的保障。这也正是个体集体让渡部分权利形成权力后所要承担的最主要的任务。然而，社会个体由于“从自身出发”的特性，必定在行使权利谋求个体利益的过程中表现出无制约任性甚至滥行权利的倾向，如果放任这种倾向的发生和漫延，必然导致社会的无序和混乱，反而发生社会个体的利益和权利得不到有效保障的现象。此时，唯有权力的介入，才有可能适当协调个体与个体之间、个体与社会之间的利益关系。因此，权力应社会公共利益的要求而产生，以保障社会公共利益为己任，是社会公共利益的法律存在形式。从这个层面考察，行政许可制度正是权力介入权利实施干预的一种具体表现。行政许可权的行使必然以确保社会正常发展的衡平机制，确保社会秩序、维护社会公共利益为己任，并且上述目的的达成，实际上也同样为相对人合法权利提供了一个良好的存在空间，从而促进相对人合法权利得到更有效的实现。
在以往行政许可制度的研究中，认为行政许可是“赋权”或“禁止”的观点一直占据了主导地位。而“赋权”说和“解禁”说有一个共同的认识起点，“即相对人申请许可所获得的权利，无论是一般权利还是特许权，对一般人都是普遍禁止的，行政机关仅仅是有条件地向特定人解禁”。⑧即意味着相对人经许可所获得的权利是由行政许可机关所赋予的。这一认识起点局限于行政许可的表面现象，导致了对行政许可制度性质的认识发生了偏差。“行政许可中所许可行使的权利，都是已由法律或行政法规（以及地方性法规）所明定的权利”，“行政许可行为，主要是审查申请人有无权利资格和行使权利的条件”，“不存在赋予申请人以权利的问题”。⑨“赋权”说和“解禁”说的缺陷就在于脱离了权利的动态运行过程和权利与权力的关系来认识行政许可制度。法理学界一般把权利分为应有权利、法定权利和实在权利三种形态。若从权利的这三种基本形态着手考察行政许可法律制度，可以把它概括为这样一种情景：个体的应有权利，在法治社会里通过法律的确认成为法定权利，并经由法律指定或认可的行政主体依申请对其行使该权利的条件进行审核，对其行使该权利所应承担的义务予以明确，并对其权利资格予以确认，使之转变成为实在权利的一种法律制度。实在权利不是法律规定的一种“行为可能性”，而是对这种可能性的具体实现，是权利主体的实际行为。法定权利转化为实在权利一般有以下两种类型：第一种类型，法定权利自动转化为实在权利（如生命权、生存权等）；第二种类型，法定权利中的绝大部分，在法律确认该项权利的同时，也为主体对该项权利的实现设置和规定了相应的条件和义务（如经营权、采矿权等）。行政许可制度所涵盖的主体的权利就是这一种类型，行政许可制度的实质就是针对相对人的某些法定权利的实现，设定合乎社会公共利益要求的相应条件和义务的一种法律制度，是权力介入权利实施干预的具体表现。
三、行政许可制度之法理意义
行政许可制度在社会生活中具体发挥效能与作用时，它的主要表现形态，就是为相对人追求自身利益的一些特定行为设置必要的条件，规定相对人要行使自身的这部分权利必须具备一定的资格来限制相对人任意行使权利。由于行政许可制度的这些特殊性，权力即行政许可权对相对人这部分权利的实现掌握着生杀予夺的大权，行政许可权的行使将直接影响到相对人的权利能否顺利实现。因此，行政许可作为权力介入权利实施干预的一种制度，要确保社会不失衡、失序，在权力介入权利干预的同时，必须防止权力的无制约任性，其中，很重要的两点就是必须十分严格地界定权力介入权利实施干预的范围与界限，规范行政许可的程序。
在现代社会，权力的无制约任性集中体现在权力的任意扩张和权力滥行之中。现代社会中因经济的发展导致行政权的日益扩张已成为一个不争的事实，行政权的扩张带来的是行政权对社会生活的各个领域全方位的渗透，表现在行政许可领域主要就是行政许可过多、过滥。权力过分介入权利实施干预，将过多权利纳入行政许可的范围，势必影响相对人的权利和自由，而且由行政权力配置资源的“审批经济”也严重制约和限制了生产者和企业的活力，已成为我国经济进一步发展的桎梏。权力的滥行则主要表现在公权私化，即权力权利化方面，权力的实际操作者视权力为权利的现象随处可见，把权力当做私人资本，从而滥用权力、以权谋私、以权易利等现象大量存在；权力与金钱的丑恶交易、权力与权力的投桃报李、权力对法律的凌驾与践踏等现象时有发生，这一切都与权力的本质精神相背离，违背了权利让渡者的共同意志，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”⑩“防止权力的腐败仅靠从政者的道德品质是非常危险的，也是靠不住的。解决权力异化的根本出路是建立完善的制度，并将这种制度用法律给予规范化，借助于法律的强制力来保障其实现。”11因此，完善行政许可法律规范，尤其是制定统一的行政许可法典，对行政许可制度的诸方面进行规范、完善，以确保权力介入权利范围的合法与合理，防止行政许可权的扩张与滥行是法治国家的重大举措。
一般而言，行政许可制度，是有关行政许可的一切法律规范的总称，实质上，行政许可作为权力介入权利实施干预的一种制度是正确处理权利与权力关系的产物，行政许可制度的诸内容都可以从权力与权利及其关系中找寻到相应的法理意义。
1.行政许可的范围。行政许可的范围是指行政许可应在多大范围内实施
，即行政权力对相对人的哪些权利应予干预，对哪些权利不能介入。“如果说行政权力介入或干涉权利行使，存在相对标准的话，那么只有一个，就是本身的明文规定。”12很显然，行政许可范围过大，不利于对相对人权利的保护；行政许可范围过小，则有可能会损害到社会公共利益。如何在两者之间找到一个平衡点，对行政许可制度的建立及其完善至关重要。行政许可范围所对应的法理意义应该包含三部分的内容：（1）明确了相对人不得自由行使权利的界线；（2）限定行政主体限制相对人自由行使权利的范围和界限。
2.行政许可的设定。行政许可的设定实际上是一个立法权限的问题，即指在一个国家的法律体系中，哪一级法律文件可以设定行政许可，以及可以设定什么样的许可。行政许可设定的规范是扼制行政许可过多、过滥之根本。行政许可的设定不明确或者说随意设定，不仅会侵犯相对人的合法权利，也不利于社会公共利益的保护，必然会影响到行政许可制度作用的发挥，破坏法律的尊严。行政许可设定的法理意义在于：规定了在国家机关在限制相对人自由行使权利时的立法权限。依法不具有设定权的国家机关设定的许可不具有法律效力，不能作为行政许可的依据。
3.行政许可法律关系主体。行政许可法律关系主体包括了行政许可权的行使主体和行政许可相对人。行政许可法律关系主体的法理意义包括了以下两方面的内容：（1）行政许可权行使主体。明确了行政主体中由哪些机关和组织行使哪部分限制主体自由行使权利的权力。不具有行政许可权或超越许可权限的许可行为是违法的行政行为，不受法律保护。（2）行政许可相对人。明确了行政许可法律关系中的权利主体的范围。既包括获得许可的相对人，也包括未获得许可的相对人。“未被许可的人，也不是否定或剥夺其享有的权利，只是不批准他此时从事此项营业，即暂不得具体行使此项权利。”13
4.行政许可的实施和监管。它所对应的法理意义主要包括两个方面：（1）明确了相对人行使权利时必须满足的条件和应尽的义务。（2）明确了行政主体对相对人行使被许可事项的权利时负有监管职责。相对人一旦获得许可，必须在法律规定的范围内依法行使该权利，若有违法将受到法律的制裁；同时，相对人一旦获得许可，也就“获得了行政机关不得随意干预其行为的承诺，使从事该行为的法律后果予以明确”，14行政主体不得非法干涉相对人所从事的合法的活动。
5.行政许可的程序。行政程序是制约行政权力任意扩张和滥行的重要手段，尤其是控制行政许可过程中的自由裁量权、保证行政许可公正、公平的重要机制。权力集中体现的是社会的公共利益，一旦发生了往个别相对人利益的倾斜，权力就偏离了中立的基本立场，也就失去了存在的前提。行政许可的公正、公平直接决定了行政许可制度应有作用的发挥。行政许可程序的法理意义包括：（1）规定了行政主体行使行政许可权时必须遵循的方式和步骤；（2）规定了相对人欲获得许可所必须经过的环节。
6.行政许可的法律救济。权利救济是对相对人有效实现其法定权利的一种保障。行政许可的法律救济也包括两个方面法理意义：（1）指明了相对人在许可申请不能得到满足时的解决途径；（2）明确了行政主体不依法行使许可权可能承担的法律责任。
行政许可制度以权利、权力及其关系为逻辑起点，又以权利、权力及其关系为法理基础。由此，在建立、完善行政许可制度，正确处理权利和权力关系时必须遵循以下两大原则：
第一，保障社会公共利益是权力介入权利实施干预的条件和价值标准。“行政许可制度的目的建立于公益基础之上，因此，无论是决定是否给予申请者许可，还是认定是否应考虑由此涉及的相关私益时，行政均应从公益的角度进行判断。”15权力在充当主体与主体之间、主体与社会之间利益协调者的角色时，不可避免地要对社会的个体权利进行干预。但符合理性的权力并不是可以任意干预各主体的利益的，只有当主体与主体之间、主体与社会之间的利益冲突造成了或可能造成对社会公共利益的损害时，才具备权力介入干预的条件。行政许可制度的目的应该既以社会公共利益为起点，又以社会公共利益为中介，平衡社会个体间权利及社会个体权利与国家权力间的冲突，保障社会公共利益。行政许可的设定及其范围的划定、申请人获得许可的条件和标准的确定等都必须从公共利益出发。禁止将行政许可作为谋取地方利益、部门利益甚至个人私利的一种工具。新晨
